이유
가. 질의 공통사항
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 즉, 상위법령에 위반되지 않는 범위에서 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하여 조례를 제정할 수 있으므로 지방자치단체에서는 자치사무를 수행하는데 필요한 사항을 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 자유롭게 정할 수 있다고 할 것입니다.
일반적으로 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 밖에 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지, 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체가 누구인지 등도 함께 고려하여 판단해야 할 것입니다(각주: 대법원 2010. 12. 9. 선고 2008다71575 판결).
살피건대, 「대한민국헌법」 제10조에서는 국가의 인권 보장의무에 대하여 규정하고 있고, 「국가인권위원회법」 제20조제1항에서는 관계 국가행정기관 뿐만 아니라 지방자치단체의 장도 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하는 법령을 제정하거나 개정할 수 있는 주체로 규정하고 있는바, “인권”이란 「대한민국헌법」 및 법률에서 보장하거나 대한민국이 가입ㆍ비준한 국제인권조약 및 국제관습법에서 인정하는 “인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리”를 말하는 것으로서(각주: 「국가인권위원회법」 제2조제1호), 지역적 단위를 불문한 모든 공권력의 주체가 보편적 가치인 인권의 보장을 위해 노력해야 한다는 점을 고려하면, 인권보장에 관한 업무를 국가만이 가지는 고유권한으로서 지방자치단체에서는 수행할 수 없다고 보기는 어려울 것입니다. 또한, 인권을 보장하고 증진하는 구현 방식이 주로 복지나 차별대우 금지 등과 관련되어 집행되고 있는 현실에 비추어 볼 때, 인권보장을 위한 실질적 이행수단을 마련하는 것이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 기관위임사무에 해당한다고 볼 수도 없을 것인바, 강진군수가 인권 보장 및 증진 기본계획을 수립하고, 인권 보장 및 증진위원회를 설치하는 등의 사무는 실질적인 인권보장의 이행수단을 마련하려는 것으로서 이는 지방자치단체의 자치사무에 해당할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2019. 10. 1. 의견제시 19-0311 ).
나. 질의 가에 대하여
상위법령의 위임에 따라 제정되는 조례가 아니라 하더라도 법률에서 규정된 것과 동일한 용어를 사용하는 경우 법규정 내용에 대한 이해와 인식을 더 쉽게 할 수 있고 법령의 집행과정에서도 더 명확하게 해석할 수 있으므로 가급적 법령 상호간의 용어를 통일시키는 것이 바람직하다고 할 것(각주: 법제처 2018. 3. 30. 의견제시 18-0072)입니다.
살피건대 「강진군 인권보장 및 증진에 관한 조례안」(이하 “강진군조례안”이라 한다)은 상위법의 위임을 받아 제정된 조례가 아니라 자치조례인 것으로 보이는 바, 강진군조례안에서 인권의 정의를 「국가인권위원회법」 제2조제1호에 따른 인권의 정의와 동일하게 규정하는 것은 조례 제정 주체인 지방자치단체가 자율적으로 정할 수 있는 것이고, 법령 상호간의 용어를 통일하는 경우 국민들의 법령용어에 대한 혼란을 방지할 수 있으므로 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「국가인권위원회법」 제20조에서는 지방자치단체의 장은 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 법령을 제정하거나 개정하려는 경우 미리 위원회에 통지하여야 하고(제1항), 위원회는 그 업무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 국가기관, 지방자치단체, 그 밖의 공사(公社) 단체(이하 “관계기관등”이라 한다)에 협의를 요청할 수 있으며(제2항), 제2항에 따른 요청을 받은 관계기관등은 정당한 사유가 없으면 이에 성실히 협조하여야 한다고 규정하고 있습니다.
따라서 강진군수가 강진군조례안에 따라 인권보장 및 증진 정책을 추진하는 과정에서 필요한 경우에는 「국가인권위원회법」 제20조에 따라 국가 및 다른 지방자치단체 등과 협력할 수 있을 것으로 보이는 바, 강진군에서 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
일반적으로 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것을 바람직하다고 할 수는 없고, 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되었는데 조례의 내용이 함께 정비되지 않는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있습니다(각주: 법제처 2016. 3. 15. 의견제시 16-0054).
따라서, 강진군에서 위원회 관련 조항을 조례에 규정하면서 「양성평등기본법」제21조제2항의 내용을 조례에 규정하는 것은 단순히 법률의 내용을 조례에 재기재하는 것으로 실익이 있다고 보기 어렵고 입법경제상으로도 바람직해 보이지 않는바 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「대한민국헌법」
제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.
「국가인권위원회법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “인권”이란 「대한민국헌법」 및 법률에서 보장하거나 대한민국이 가입ㆍ비준한 국제인권조약 및 국제관습법에서 인정하는 인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리를 말한다.
제20조(관계기관등과의 협의) ① 관계 국가행정기관 또는 지방자치단체의 장은 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 법령을 제정하거나 개정하려는 경우 미리 위원회에 통지하여야 한다.
② 위원회는 그 업무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 국가기관, 지방자치단체, 그 밖의 공사(公私) 단체(이하 “관계기관등”이라 한다)에 협의를 요청할 수 있다.
③ 제2항에 따른 요청을 받은 관계기관등은 정당한 사유가 없으면 이에 성실히 협조하여야 한다.
「양성평등기본법」
제21조(정책결정과정 참여) ② 국가와 지방자치단체는 위원회(위원회, 심의회, 협의회 등 명칭을 불문하고 행정기관의 소관 사무에 관하여 자문에 응하거나 조정, 협의, 심의 또는 의결 등을 하기 위한 복수의 구성원으로 이루어진 합의제 기관을 말한다. 이하 같다)를 구성할 때 위촉직 위원의 경우에는 특정 성별이 위촉직 위원 수의 10분의 6을 초과하지 아니하도록 하여야 한다. 다만, 해당 분야 특정 성별의 전문인력 부족 등 부득이한 사유가 있다고 인정되어 다음 각 호의 구분에 따른 위원회의 의결을 거친 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 국가 및 시ㆍ도가 구성하는 위원회: 실무위원회
2. 시ㆍ군ㆍ구가 구성하는 위원회: 시ㆍ도위원회
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