이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제159조에서는 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있고(제1항) 제1항의 기금의 설치ㆍ운용에 필요한 사항은 조례로 정한다(제2항)고 규정하고 있습니다. 그리고 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 한다) 제3조제3항에서는 「지방자치법」 제159조에 따른 기금은 일반회계 또는 특별회계로 사업을 하는 것이 곤란한 경우에만 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조제1항에서는 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서 예산군 공업지역의 석면철거를 위한 기금에 관한 조례를 제정하려면, 석면철거 사무가 「지방자치법」 제28조제1항에 따른 자치사무에 해당하고, 지방기금법 제3조제3항에 따라 공업지역의 석면철거가 일반회계 또는 특별회계로 사업을 하는 것이 곤란해야 할 것입니다.
먼저 석면철거 사무가 자치사무인지 살펴보면, 「석면안전관리법」제3조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 석면으로 인한 환경과 국민건강의 피해를 예방하기 위하여 석면의 안전관리에 필요한 시책을 수립하고 시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조제2항에서는 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 슬레이트가 사용된 시설물 등에 사용된 석면의 해체ㆍ제거ㆍ처리 및 석면의 해체ㆍ제거ㆍ처리로 인한 시설물의 개량 등에 드는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그리고 「지방자치법」 제13조제2항제4호너목에서는 “재해대책의 수립 및 집행”을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제4호너목의 5)에서는 “재해예방 및 재해응급대책의 추진”을 시ㆍ군ㆍ자치구 사무로 규정하고 있으므로 석면철거 사무는 예산군의 자치사무에 해당하는 것으로 볼 수 있습니다.
다음으로 공업지역에 대한 석면철거 사무가 기금을 통해서만 할 수 있는 사무인지에 관하여는, 「지방자치법」 제159조제2항에서는 기금의 설치ㆍ운용에 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정하여 기금의 설치에 관하여 포괄적으로 위임하고 있지만, 동시에 지방기금법 제3조제3항에서는 「지방자치법」 제159조에 따른 기금은 일반회계 또는 특별회계로 사업을 하는 것이 곤란한 경우에만 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.
살피건데 특정 자치사무와 관련된 사업을 일반회계 또는 특별회계로 하는 것이 곤란한지에 대한 판단은, 일차적으로 그 사무를 수행하는 지방자치단체의 예산 운용ㆍ집행의 실정, 특수한 행정목적 달성의 필요성, 수혜자의 상황 등을 고려하여 해당 지방자치단체가 전문적ㆍ기술적으로 판단해야 할 사항이라고 할 수 있습니다. 즉, 특정 자치사무를 예산총계주의 등 지방재정법령의 일반적인 제약에서 수행하는 것이 곤란하여, 예산과 차별성이 있는 행정ㆍ공익상의 특정한 자금을 운용해야 할 필요성이 있다고 판단되는 경우에 보충적으로 기금을 설치할 수 있을 것입니다.
따라서 예산군 공업지역의 석면철거를 위한 기금을 설치ㆍ운용하기 위하여 관련 조례를 제정할 수 있는지는, 석면철거 비용지원에 관한 일반회계ㆍ특별회계 보조사업 등과의 유사ㆍ중복 여부, 공업지역의 석면철거를 우선하여 지원해야 할 필요성 등 예산군의 사정을 고려하여 귀 군에서 정책적으로 판단해야 하는 사항이라고 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「예산군 공업지역 재생개발기금 설치 및 운용 조례」(이하 “예산군조례안”이라 함) 제6조제1항에서는 기금의 지원범위를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호다목의 공업지역에 한정하고 있어서 주거지역 등 예산군의 다른 지역과의 형평성을 고려할 때 평등의 원칙에 위반되는 것은 아닌지를 살펴볼 필요가 있습니다.
「대한민국헌법」 제11조에 따른 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용하는 경우뿐만 아니라 입법을 할 때에도 불합리한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 평등원칙에 반한다고 할 것입니다(각주: 헌법재판소 1994. 2. 24. 선고 93헌바10 결정).
이러한 헌법상 평등의 원칙에 비추어 볼 때, 예산군조례안은 공업지역 건축물의 석면철거에 소요되는 비용 지원을 위한 기금을 설치하여 해당 지역의 개발을 촉진하려는 것으로서, 이 사안 조례안과 같이 그 대상에 대하여 혜택을 주는 조례의 경우에는 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 평등의 원칙에 반한다고 할 수는 없다고 할 것입니다(각주: 헌법재판소 2007. 7. 26. 선고 2004헌마914 결정).
따라서 예산군 공업지역을 주거지역 등 다른 지역보다 두텁게 보호해야 할 정책적 필요성, 한정된 예산의 범위에서 공업지역을 우선하여 지원해야 할 정책적 시급성 등 차별을 인정할 만한 합리적인 사유가 인정되는지에 대해서 「석면안전관리법」, 지방기금법, 예산군조례안의 규정 취지, 예산군 지역의 석면 건축물 현황 등을 종합적으로 고려하여 귀 군에서 정책적으로 판단해야 할 것으로 보입니다.
[관계 법령 및 자치법규 등]
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. ~ 3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
가. 지역개발사업
나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
다. 도시ㆍ군계획사업의 시행
라. 지방도(地方道), 시도(市道)ㆍ군도(郡道)ㆍ구도(區道)의 신설ㆍ개선ㆍ보수 및 유지
마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
바. 농어촌주택 개량 및 취락구조 개선
사. 자연보호활동
아. 지방하천 및 소하천의 관리
자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
차. 소규모급수시설의 설치 및 관리
카. 도립공원, 광역시립공원, 군립공원, 시립공원 및 구립공원 등의 지정 및 관리
타. 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등과 그 휴양시설의 설치 및 관리
파. 관광지, 관광단지 및 관광시설의 설치 및 관리
하. 지방 궤도사업의 경영
거. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
너. 재해대책의 수립 및 집행
더. 지역경제의 육성 및 지원
5. ~ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제159조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산(현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건과 권리를 말한다)을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치ㆍ운용에 필요한 사항은 조례로 정한다.
「지방자치법 시행령」 [별표 1]
구 분
시ㆍ도 사무
시ㆍ군ㆍ자치구 사무
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무
너. 재해대책의 수립 및 집행
1) 시ㆍ도 방재계획의 수립ㆍ집행
2) 시ㆍ도 재해대책본부의 설치ㆍ운영
3) 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장이 실행할 응급조치 대행
4) 재해예방 및 재해응급대책의 추진
5) 재해구호
6) 재해복구사업의 추진
7) 지역수질오염사고 대책본부 운영
1) 시ㆍ군ㆍ자치구 방재계획의 수립ㆍ집행
2) 시ㆍ군ㆍ자치구 재해대책본부의 설치ㆍ운영
3) 수방단(水防團)의 조직ㆍ운영
4) 방재훈련의 실시
5) 재해예방 및 재해응급대책의 추진
6) 재해방재를 위한 출동명령 등 행정조치
7) 재해발생 경계구역의 설정
8) 재해복구사업의 추진
9) 재해구호
10) 지역수질오염사고 대책반의 설치ㆍ운영
11) 지역수질오염사고 방재 및 대응체계 수립ㆍ운영
「지방자치단체 기금관리기본법」
제3조(기금의 설치 제한) ① 법률에 따라 지방자치단체에 재정적 부담이 되는 기금을 설치하려는 경우 소관 중앙행정기관의 장은 기금 신설의 타당성을 심사하기 위하여 미리 행정안전부장관과 협의하여야 한다.
② 행정안전부장관이 제1항에 따라 중앙행정기관의 장과 기금 설치에 관한 협의를 하는 경우에는 관련되는 지방자치단체의 의견을 들어야 한다.
③ 「지방자치법」 제159조에 따른 기금은 일반회계 또는 특별회계로 사업을 하는 것이 곤란한 경우에만 설치할 수 있다.
제5조(기금의 관리 및 운용원칙) ① 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 기금자산의 안정성ㆍ유동성ㆍ수익성 및 공공성을 고려하여 기금자산을 투명하고 효율적으로 운용하여야 한다.
「석면안전관리법」
제1조(목적) 이 법은 석면을 안전하게 관리함으로써 석면으로 인한 국민의 건강 피해를 예방하고 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다.
제3조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 석면으로 인한 환경과 국민건강의 피해를 예방하기 위하여 석면의 안전관리에 필요한 시책을 수립하고 시행하여야 한다.
② 사업자는 사업 활동에 따라 발생할 수 있는 석면으로 인한 환경 및 국민건강의 피해를 방지하기 위하여 필요한 조치를 하여야 하고, 국가와 지방자치단체의 시책에 적극적으로 참여하고 협력하여야 한다.
③ 모든 국민은 국가와 지방자치단체가 수립ㆍ시행하는 정책의 원활한 추진을 위하여 적극적으로 협력하여야 한다.
제25조(슬레이트 시설물 등에 대한 석면조사) ① 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 슬레이트가 사용된 시설물 등 대통령령으로 정하는 시설물에 대하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 석면의 사용 실태 및 인체에 미치는 위해성 등을 조사할 수 있다.
② 환경부장관, 관계 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 시설물에 사용된 석면의 해체ㆍ제거ㆍ처리 및 석면의 해체ㆍ제거ㆍ처리로 인한 시설물의 개량 등에 드는 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
○ 자치법규
「예산군 공업지역 재생개발기금 설치 및 운용조례안」
제1장 총칙
제1조(목적) 이 조례는 장기간 방치된 채 우리 군민의 생명과 안전을 위협하고 있는 예산군 공업지역의 개발촉진을 위하여 「지방자치법」 제159조에 따른 예산군 기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치하고 이를 효율적으로 관리·운용하는데 있어 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 “공업지역”이란 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조(용도지역의 지정) 제1항 제1호 다목 공업지역을 말한다.
제3조(기금의 설치) 예산군수(이하“군수”라 한다)는 이 조례의 목적 달성에 필요한 재원을 확보하기 위하여 예산군 공업지역 재생개발기금을 설치할 수 있다.
제4조(존속기한) ① 기금의 존속기한은 2025년 12월 31일까지로 한다. ② 제1항의 존속기한이 경과된 이후에도 기금의 존치 필요성이 있을 경우에는 조례를 개정하여 존속기한을 연장할 수 있다.
제5조(기금의 조성) 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다. 1. 예산군의 출연금2. 기금의 운용수익금3. 그 밖의 수입금
제6조(기금의 지원범위 및 용도)① 기금의 지원범위는 제2조에 따른 지역으로 한다. ② 기금은 다음 각호의 어느 하나의 용도에 사용한다. 1. 석면철거 비용2. 석면철거와 직접적인 관련 있는 공정3. 석면철거 비용의 융자금
제2장 기금운용심의위원회
제7조(위원회의 설치 및 기능)① 기금의 효율적 관리·운용에 관한 사항을 심의하기 위하여 예산군 공업지역 재생개발기금운용심의위원회이하 “위원회”라 한다)를 둔다. ② 위원회는 기금의 관리·운용에 관한 다음 각 호의 사항을 심의한다. 1. 「지방자치단체 기금관리기본법」 (이하“법”이라 한다) 제8조에 따른 기금운용계획의 수립 및 결산보고서의 작성2. 기금 운용의 성과 분석3. 그밖에 기금의 관리·운용에 관한 중요 사항으로서 군수가 위원회의 회의에 부치는 사항
제8조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 1명과 부위원장 1명을 포함하여 7명 이상 11명 이하의 위원으로 구성한다. ② 위원회의 위원장(이하 “위원장”이라 한다)은 부군수가 되고, 부위원장은 산업건설국장으로 한다. ③ 위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 업무를 총괄한다. ④ 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 부위원장이 그 직무를 대행하며, 위원장과 부위원장이 모두 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 위원장이 미리 지명한 위원이 그 직무를 대행한다. ⑤ 당연직 위원은 경제과장, 환경과장, 도시재생과장으로 한다. ⑥ 위촉직 위원은 다음 각 호에 해당하는 사람 중에서 군수가 성별을 고려하여 위촉한다. 1. 예산군의회(이하 “군의회”라 한다)에서 추천하는 군의원2. 기금운용 또는 기금 관련 분야에 관한 전문지식을 갖춘 민간전문가3. 그밖에 군수가 필요하다고 인정하는 사람
제9조(위원의 임기)① 위촉직 위원의 임기는 2년으로 하며 한 차례만 연임할 수 있다. 다만 당연직 위원의 경우 그 직위에 재임하고 있는 기간으로 한다. ② 위촉직 위원 중 공무원이 아닌 위원의 사임 등으로 새로 위촉된 위원의 임기는 전임 위원 임기의 남은 기간으로 한다.
제10조(위원회의 회의 등)① 위원장은 위원회의 회의를 소집하고 그 의장이 된다. ② 위원회의 회의는 정기회의와 임시회의로 구분한다. ③ 정기회의는 기금운용계획 수립 및 기금결산을 위하여 연 2회 소집하고 임시회의는 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에 소집한다. ④ 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑤ 제3항에도 불구하고 심의 안건이 긴급을 요하는 경우 또는 사안이 경미하여 위원장이 위원회의 소집이 부적절하다고 인정하는 때에는 서면 심의로 대신할 수 있으며, 이 경우 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.
제11조(회의수당) 위원회의 회의에 출석한 위원 등에게 예산의 범위에서 수당을 지급할 수 있다. 다만, 군 소속 공무원인 경우와 공무원인 위원이 그 소관 업무와 직접적으로 관련되어 출석하는 경우에는 그러하지 아니한다.
제3장 기금운용 및 관리
제12조(기금의 운용·관리) ① 기금은 기금운용계획에 따라 운용하여야 한다. ② 기금은 이자율이 높고 안전한 예금으로 예치하여 관리한다. ③ 기금은 적립기금과 운용기금으로 구분하고, 별도의 계좌를 설치하여 관리한다.
제13조(기금의 관리자)① 기금의 효율적인 관리·운용을 위하여 다음 각 호와 같이 기금 관리 회계공무원을 둔다. 1. 기금운용관: 환경과장2. 기금출납원: 환경관리팀장② 기금운용관과 기금출납원은 기금을 적정하게 관리하기 위해 필요한 대장을 비치하고 기금에 관한 증빙서류를 따로 관리하여야 한다.
제14조(기금운용계획 및 결산보고 등)① 군수는 회계연도마다 기금운용계획을 수립하여야 하며, 출납폐쇄 후 80일 이내에 기금의 결산보고서를 작성하여야 한다. ② 군수는 제1에 따른 기금운용계획과 기금의 결산보고서를 매 회계연도마다 군의회에 제출하여 의결을 얻어야 한다.
제15조(관계규정의 준용) 이 조례에서 정하지 아니한 기금의 수입, 지출, 운용 및 결산에 대하여는 「예산군 재무회계 규칙」을 준용한다.
제16조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정할 수 있다.
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