이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하고, 국가사무에 관하여는 개별 법령에 명시적인 위임근거가 있는 경우에만 조례를 제정할 수 있습니다(각주: 법제처 2021. 5. 27. 의견제시 21-0111). 어떤 사무가 자치사무인지 국가사무인지를 판단함에 있어서는 개별 법령의 규정 형식을 우선적으로 고려하여 국가 또는 중앙행정기관의 장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 원칙적으로 국가사무로 보고, 지방자치단체 또는 지방자치단체의 장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 원칙적으로 자치사무로 보아야 할 것입니다(각주: 대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결; 법제처 2015. 4. 30. 회신 15-0168 해석례). 그리고 “법령의 범위”란 법령에 위반되지 않는 범위를 의미하는데, 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에는 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 인정되는 경우라면 조례가 법령에서 정하지 않은 사항을 규정하고 있더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수는 없을 것입니다(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결).
먼저 「물환경보전법」 제3조에서는 국가와 지방자치단체는 물환경의 오염이나 훼손을 사전에 억제하고 오염되거나 훼손된 물환경을 적정하게 보전할 수 있는 시책을 마련하여 하천ㆍ호소 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리ㆍ보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제53조의2제1항에서는 국가 또는 지방자치단체는 비점오염저감시설을 설치하지 아니한 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 중 대통령령으로 정하는 도로가 상수원보호구역 등에 해당하는 지역인 경우에는 비점오염저감시설을 설치하도록 규정하고 있습니다.
위와 같이 「물환경보전법」에서는 물환경 보전과 비점오염저감시설 설치의 주체로 국가와 지방자치단체를 함께 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 제4장 비점오염원 관리의 규정 취지가 수질오염원의 분류체계를 점오염원ㆍ비점오염원과 기타 수질오염원으로 분류하고 전체 수질오염물질 발생량의 약 30퍼센트를 차지하는 비점오염원을 관리할 수 있는 법적 근거를 마련하여 중앙정부 및 자치단체의 수질보전계획 수립 근거를 마련하는 데 있고(각주: 2005. 3. 31. 전부개정되어 2006. 4. 1. 시행된 법률 제7459호 구 「수질환경보전법」 개정이유 참조), 같은 법 제2조제2호에서는 “비점오염원”을 도시, 도로, 농지, 산지, 공사장 등으로서 불특정 장소에서 불특정하게 수질오염물질을 배출하는 배출원을 말한다고 정의하고 있음을 고려할 때, 비점오염원 저감 사무는 각 지방의 실정에 맞게 별도로 규율할 필요성이 있는 사무의 성격도 갖는다고 할 것입니다.
그리고 「지방자치법」 제13조제2항제4호에서는 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제2호에서는 지역환경보전 세부 시행계획 수립ㆍ시행(사목1)), 자연환경 개선지역 지정ㆍ관리 및 개선계획 수립ㆍ시행(사목3)), 오염하천 정화사업 및 소하천 정비계획 수립ㆍ시행(아목1))을 시ㆍ군ㆍ자치구의 사무로 예시하고 있습니다.
위에서 살펴본 「물환경보전법」의 규정 형식과 취지, 「지방자치법」의 규정 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 비점오염원 저감 사무는 국가사무와 자치사무의 두 성질을 모두 갖는 사무에 해당하는 것으로 볼 수 있습니다. 그러므로 영도구의 지역적 특성을 고려하여 비점오염원 저감 계획을 수립하고 홍보와 교육을 추진하는 것은 비점오염원 저감을 위한 실질적인 이행수단을 마련하려는 것으로서 이는 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 보입니다.
따라서 이 사안의 경우 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 비점오염원 저감 사무에 관하여 관련 조례를 제정할 수 있을 것입니다. 다만, 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 따르면, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 상대방의 권리를 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 내용을 조례로 정하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 한다는 점을 조례 제정에 참고하시기 바랍니다.
[관계 법령 및 자치법규 등]
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. ~ 3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
가. 지역개발사업
나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
다. 도시ㆍ군계획사업의 시행
라. 지방도(地方道), 시도(市道)ㆍ군도(郡道)ㆍ구도(區道)의 신설ㆍ개선ㆍ보수 및 유지
마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
바. 농어촌주택 개량 및 취락구조 개선
사. 자연보호활동
아. 지방하천 및 소하천의 관리
자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
차. 소규모급수시설의 설치 및 관리
카. 도립공원, 광역시립공원, 군립공원, 시립공원 및 구립공원 등의 지정 및 관리
타. 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등과 그 휴양시설의 설치 및 관리
파. 관광지, 관광단지 및 관광시설의 설치 및 관리
하. 지방 궤도사업의 경영
거. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
너. 재해대책의 수립 및 집행
더. 지역경제의 육성 및 지원
5. ~ 7. (생 략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「지방자치법 시행령」 [별표 1]
구 분
시ㆍ도 사무
시ㆍ군ㆍ자치구 사무
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무
사. 자연보호활동
1) 지역환경보전계획 수립ㆍ시행
2) 자연생태계 보전지역 등 보호지역 관리
3) 자연환경 개선지역 지정ㆍ관리 및 개선계획 수립ㆍ시행
4) 도시자연공원 조성계획 수립ㆍ시행
5) 특정 야생동식물 보호관리 대책 수립ㆍ시행
6) 자연보호계획 수립
7) 자연보호교육 및 홍보
8) 자연보호 시범학교 육성ㆍ지도
9) 심신수련장 조성ㆍ관리
10) 자연보호 명예감시관 위촉ㆍ관리
11) 자연보호 대상물 지정ㆍ관리
12) 자연학습원 조성ㆍ관리
1) 지역환경보전 세부 시행계획 수립ㆍ시행
2) 자연생태계 보전지역 등 보호지역 관리
3) 자연환경 개선지역 지정ㆍ관리 및 개선계획 수립ㆍ시행
4) 도시자연공원 조성계획 수립ㆍ시행
5) 특정 야생동식물 보호관리 대책 수립ㆍ시행
6) 자연보호계획 수립ㆍ추진
7) 자연보호 시설물 설치 및 유지ㆍ관리
8) 자연보호 시범학교 육성
9) 자연보호 명예감시관 위촉ㆍ관리
10) 자연보호 지도ㆍ교육
11) 자연보호 캠페인 실시 및 지도
아. 지방하천 및 소하천의 관리
1) 지방하천 정비기본계획 및 오염하천 정화사업에 대한 종합계획 수립
2) 하천예정지의 지정
3) 지방하천의 공사와 유지관리
4) 지방하천의 점용허가와 점용료 징수
5) 하천부속물의 관리규정 제정
6) 지방하천 연안구역의 지정ㆍ고시와 그 구역 내에서의 공작물(인공구조물) 설치 허가 등
7) 폐천 부지의 교환 및 양여
8) 하천 감시(자갈채취단속 등)
1) 오염하천 정화사업 및 소하천정비계획 수립ㆍ시행
2) 오염하천 정화사업 및 소하천정비사업 대상지구 선정
3) 오염하천 정화사업 및 소하천정비사업지구 측량ㆍ설계
4) 소하천정비사업 기술지도반 편성ㆍ운영
5) 소하천공사와 보수 등 유지ㆍ관리
6) 하천 감시
「물환경보전법」
제1장 총칙
제3조(책무) ① 국가와 지방자치단체는 물환경의 오염이나 훼손을 사전에 억제하고 오염되거나 훼손된 물환경을 적정하게 보전할 수 있는 시책을 마련하여 하천ㆍ호소 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리ㆍ보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하여야 한다.
② 모든 국민은 일상생활이나 사업활동에서 수질오염물질의 발생을 줄이고, 국가 또는 지방자치단체가 추진하는 물환경 보전을 위한 시책에 적극 참여하고 협력하여야 한다.
제4장 비점오염원의 관리
제53조(비점오염원의 설치신고ㆍ준수사항ㆍ개선명령 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
1. 대통령령으로 정하는 규모 이상의 도시의 개발, 산업단지의 조성, 그 밖에 비점오염원에 의한 오염을 유발하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 하려는 자
2. 대통령령으로 정하는 규모 이상의 사업장에 제철시설, 섬유염색시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 폐수배출시설을 설치하는 자
3. 사업이 재개(再開)되거나 사업장이 증설되는 등 대통령령으로 정하는 경우가 발생하여 제1호 또는 제2호에 해당되는 자
② 제1항에 따른 신고 또는 변경신고를 할 때에는 비점오염저감시설 설치계획을 포함하는 비점오염저감계획서 등 환경부령으로 정하는 서류를 제출하여야 한다.
③ 환경부장관은 제1항에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 날부터 20일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다.
④ ~ ⑩ (생 략)
제53조의2(상수원의 수질보전을 위한 비점오염저감시설 설치) ① 국가 또는 지방자치단체는 비점오염저감시설을 설치하지 아니한 「도로법」 제2조제1호에 따른 도로 중 대통령령으로 정하는 도로가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역인 경우에는 비점오염저감시설을 설치하여야 한다.
1. 상수원보호구역
2. 상수원보호구역으로 고시되지 아니한 지역의 경우에는 취수시설의 상류ㆍ하류 일정 지역으로서 환경부령으로 정하는 거리 내의 지역
3. 특별대책지역
4. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조 및 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조에 따라 각각 지정ㆍ고시된 수변구역
5. 상수원에 중대한 오염을 일으킬 수 있어 환경부령으로 정하는 지역
② 국가는 제1항에 따라 비점오염저감시설을 설치하는 지방자치단체에 그 비용의 일부를 지원할 수 있다.
제53조의5(비점오염원 관리 종합대책의 수립) ① 환경부장관은 비점오염원의 종합적인 관리를 위하여 비점오염원 관리 종합대책(이하 “종합대책”이라 한다)을 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사와 협의하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년마다 수립하여야 한다.
② 종합대책에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 비점오염원의 현황과 전망
2. 비점오염물질의 발생 현황과 전망
3. 비점오염원 관리의 기본 목표와 정책 방향
4. 다음 각 목의 사항에 대한 중장기 물순환 목표
가. 시ㆍ도별, 소권역별 불투수면적률(전체 면적 대비 불투수면의 비율을 말한다)
나. 시ㆍ도별, 소권역별 물순환율(전체 강우량 대비 빗물이 침투, 저류 및 증발산되는 비율을 말한다)
5. 비점오염물질 저감을 위한 세부 추진대책
6. 그 밖에 비점오염원의 관리를 위하여 대통령령으로 정하는 사항
③ 환경부장관은 종합대책을 수립한 경우에는 이를 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사에게 통보하여야 한다.
④ 환경부장관은 관계 중앙행정기관의 장 또는 시ㆍ도지사에게 종합대책 중 소관별 이행사항의 점검에 필요한 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 자료제출을 요청받은 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.
⑤ 환경부장관은 제4항에 따라 점검한 결과를 종합하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 평가하고, 그 결과를 비점오염원 관리 정책의 수립 및 집행에 반영하여야 한다.
⑥ 환경부장관은 제5항에 따른 평가를 효율적으로 하기 위하여 필요한 조사ㆍ분석 등을 전문기관에 의뢰할 수 있다.
⑦ 제2항제4호에 따른 불투수면적률 및 물순환율의 구체적인 산정방법은 환경부령으로 정한다.
제54조(관리지역의 지정 등) ① 환경부장관은 비점오염원에서 유출되는 강우유출수로 인하여 하천ㆍ호소등의 이용목적, 주민의 건강ㆍ재산이나 자연생태계에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 지역에 대해서는 관할 시ㆍ도지사와 협의하여 비점오염원관리지역(이하 “관리지역”이라 한다)으로 지정할 수 있다.
② 시ㆍ도지사는 관할구역 중 비점오염원의 관리가 필요하다고 인정되는 지역에 대해서는 환경부장관에게 관리지역으로의 지정을 요청할 수 있다.
③ 환경부장관은 관리지역의 지정 사유가 없어졌거나 목적을 달성할 수 없는 등 지정의 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 관리지역의 전부 또는 일부에 대하여 그 지정을 해제할 수 있다.
④ 관리지역의 지정기준ㆍ지정절차와 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑤ 환경부장관은 관리지역을 지정하거나 해제할 때에는 그 지역의 위치, 면적, 지정 연월일, 지정목적, 해제 연월일, 해제 사유, 그 밖에 환경부령으로 정하는 사항을 고시하여야 한다.
제55조(관리대책의 수립) ① 환경부장관은 관리지역을 지정ㆍ고시하였을 때에는 다음 각 호의 사항을 포함하는 비점오염원관리대책(이하 “관리대책”이라 한다)을 관계 중앙행정기관의 장 및 시ㆍ도지사와 협의하여 수립하여야 한다.
1. 관리목표
2. 관리대상 수질오염물질의 종류 및 발생량
3. 관리대상 수질오염물질의 발생 예방 및 저감 방안
4. 그 밖에 관리지역을 적정하게 관리하기 위하여 환경부령으로 정하는 사항
② 환경부장관은 관리대책을 수립하였을 때에는 시ㆍ도지사에게 이를 통보하여야 한다.
③ 환경부장관은 관리대책을 수립하기 위하여 관계 중앙행정기관의 장, 시ㆍ도지사 및 관계 기관ㆍ단체의 장에게 관리대책의 수립에 필요한 자료의 제출을 요청할 수 있다.
제56조(시행계획의 수립) ① 시ㆍ도지사는 환경부장관으로부터 제55조제2항에 따라 관리대책을 통보받았을 때에는 다음 각 호의 사항이 포함된 관리대책의 시행을 위한 계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 수립하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 승인을 받아 시행하여야 한다. 시행계획 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
1. 관리지역의 개발현황 및 개발계획
2. 관리지역의 대상 수질오염물질의 발생현황 및 지역개발계획으로 예상되는 발생량 변화
3. 환경친화적 개발 등의 대상 수질오염물질 발생 예방
4. 방지시설의 설치ㆍ운영 및 불투수면의 축소 등 대상 수질오염물질 저감계획
5. 그 밖에 관리대책을 시행하기 위하여 환경부령으로 정하는 사항
② 시ㆍ도지사는 환경부령으로 정하는 바에 따라 전년도 시행계획의 이행사항을 평가한 보고서를 작성하여 매년 3월 31일까지 환경부장관에게 제출하여야 한다.
③ 환경부장관은 제2항에 따라 제출된 평가보고서를 검토한 후 관리대책 및 시행계획의 원활한 이행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 시ㆍ도지사에게 시행계획의 보완 또는 변경을 요구할 수 있다. 이 경우 관계 시ㆍ도지사는 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.
④ 환경부장관은 시ㆍ도지사가 제3항에 따른 요구를 이행하지 아니하는 경우에는 재정적 지원의 중단 또는 삭감 등의 조치를 할 수 있다.
제57조(예산 등의 지원) 환경부장관은 시행계획의 수립ㆍ시행에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
제57조의2(기술개발ㆍ연구) 환경부장관은 비점오염원의 관리 및 저감에 필요한 기술을 개발ㆍ보급하기 위하여 환경부령으로 정하는 전문연구기관에 연구ㆍ개발을 추진하게 하고, 재정적 지원을 할 수 있다.
○ 자치법규
「부산광역시 영도구 비점오염원 저감 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 부산광역시 영도구 비점오염원 저감 정책을 통해 물환경 오염이나 훼손을 사전에 예방하고 관리하여 자연적인 물순환 회복에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1.“비점오염원(非點汚染源)”이라 함은 도시, 도로, 농지, 산지, 공사장 등으로서 불특정장소에서 불특정하게 수질오염물질을 배출하는 배출원을 말한다.
2.“물순환”이란 강수(降水)가 지표수(地表水)와 지하수(地下水)로 되어 하천ㆍ호수ㆍ늪ㆍ바다 등으로 흐르거나 저장되었다가 증발하여 다시 강수로 되는 연속된 흐름을 말한다.
제3조(구청장의 책무) ① 부산광역시 영도구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 비점오염원 저감을 통해 물환경 오염이나 훼손을 예방하고 관리하여 자연적인 물순환 회복에 노력하여야 한다.
② 구청장은 비점오염원을 통한 물환경 오염 등의 문제 등에 대한 주민의 이해와 관심을 높이기 위하여 홍보하여야 한다.
제4조(추진계획) ① 구청장은 종합적이고 체계적인 정책수행을 위하여 부산광역시 영도구(이하 “구”라 한다)의 여건에 맞는 비점오염원 저감 추진계획(이하 “추진계획”이라 한다)을 수립 시행할 수 있다.
② 추진계획에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.
1. 비점오염원 저감 정책의 기본 목표와 추진 방향에 관한 사항
2. 비점오염원 저감 정책 활성화를 위한 홍보 및 교육과 지원에 관한 사항
3. 비점오염 실태조사에 관한 사항
4. 비점오염원 저감 정책 추진 성과 및 평가에 관한 사항
5. 그 밖에 비점오염원 저감 정책과 관련된 필요 사항
제5조(실태조사) ① 구청장은 구의 비점오염원에 대한 실태를 조사하여야 한다.
② 구청장은 제1항에 따른 실태조사를 실시하는 경우 그 결과를 제4조에 따른 추진계획에 반영하여야 한다.
제6조(재정지원) 구청장은 다음 각 호의 사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원 할 수 있다.
1. 비점오염원 저감 사업
2. 제1호의 교육 및 홍보 사업
3. 그 밖에 비점오염원 저감을 위해 구청장이 필요하다고 인정하는 사업
제7조(비점오염원 저감 홍보와 교육) 구청장은 비점오염원 저감의 중요성을 인식시키고 비점오염원 저감 관련 정책을 지속적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 홍보와 교육을 추진할 수 있다.
1. 비점오염원 저감의 중요성 및 시책의 적극적인 홍보
2. 전문가 포럼, 관계자 워크숍 개최 등을 통한 사회적 인식 확산
3. 지역 내 모범 사례 발굴 및 확산 지원
4. 위원회, 전문가, 단체 등의 비점오염원 저감 활동에 대한 지원
5. 비점오염원 저감을 위한 공무원, 주민 등의 교육
6. 그 밖에 구청장이 필요하다고 인정하는 사업 등
제8조(포상) 구청장은 비점오염원 저감 관련 홍보 및 교육 활동 등에 현저한 공로가 있는 기관ㆍ단체 또는 개인에게 「부산광역시 영도구 포상 조례」에 따라 포상할 수 있다.
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