이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하므로 국가사무에 관하여는 개별 법령에 명시적인 위임근거가 없는 한 조례를 제정할 수 없습니다(각주: 법제처 2021. 5. 27. 의견제시 21-0111). 어떤 사무가 자치사무인지 국가사무인지를 판단함에 있어서는 개별 법령의 규정형식을 우선적으로 고려하여 국가 또는 중앙행정기관의 장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 원칙적으로 국가사무로 보고, 지방자치단체 또는 지방자치단체의 장을 권한 주체로 정하고 있는 경우에는 원칙적으로 자치사무로 보되, 그 외에도 해당 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리를 요구하는 사무인지 등을 아울러 고려하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 4. 6. 의견제시 21-0116).
이 사안의 경우 근거 법률인 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」(이하 “환경오염시설법”이라 함) 제3조제1항에서는 국가는 통합관리사업장의 배출시설등 및 방지시설을 체계적으로 관리하고 그로 인한 환경오염을 예방하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 하여 이 법에 따른 책임의 주체로 국가만을 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 제6조제1항에서는 환경에 미치는 영향이 큰 업종으로서 대통령령으로 정하는 업종에 속하는 사업장 중 대기오염물질이 연간 20톤 이상 발생하는 사업장(제1호)에서 배출시설등을 설치ㆍ운영하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 1에서는 전기업 중 화력 발전업을 통합관리 대상 업종으로 명시하고 있습니다.
그리고 환경오염시설법 제14조에서는 환경부장관은 배출시설등에서 배출되는 오염물질등이 허가배출기준을 초과한다고 인정되는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업자에게 필요한 조치 등 개선을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제30조에서는 환경부장관은 사업자, 통합허가대행업자 또는 제35조제2항에 따라 환경부장관으로부터 업무를 위탁받은 자에게 필요한 보고나 자료의 제출을 명하거나 관계 공무원으로 하여금 오염물질등을 측정하게 하거나 관련 서류ㆍ시설 및 장비 등을 출입ㆍ검사하게 할 수 있다고 하여 사업장에 대한 개선명령, 보고ㆍ검사의 주체로 환경부장관만을 명시하고 있습니다.
아울러 환경오염시설법의 제정 취지가 지역을 뛰어넘어 광역적 환경영향을 미치는 일부 대형사업장을 대상으로, 기존에 대기, 물, 토양 등의 환경 분야에 따라 개별적으로 이루어지고 있던 환경오염 관리방식을 이 법에 따른 인ㆍ허가로 통합ㆍ간소화하고, 과학기술의 발전과 함께 진보하는 환경오염물질 처리기술을 적용하여 종전의 고비용ㆍ저효율 규제 체계를 개선하고 산업의 경쟁력을 높이려는 것에 있음(각주: 2015. 12. 22. 법률 제13603호로 제정되어 2017. 1. 1. 시행된 환경오염시설법 제정이유 참조)을 고려할 때 화력발전소 등 환경오염시설의 통합관리 업무는 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 국가사무에 해당하는 것으로 보입니다.
이상과 같은 점을 종합하면, 국가사무에 해당하는 화력발전소 등 환경오염 물질 배출 사업장의 관리를 위하여 군수가 환경 감시 기구를 설치하는 내용을 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」 제28조제1항에 위배되는 것으로 보입니다. 또한 운영비 지급을 위해서는 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」 제6조제2항에 따라 법령에 명시적 근거가 있어야 하는데, 환경오염시설법 등 현재 시행되고 있는 관련 법령에는 감시 기구를 민간에 위탁하여 운영할 경우 그 운영비를 지원할 수 있다는 내용은 없는 것으로 보입니다.
따라서 서천군의 사무에 해당하지 않는 화력발전소 등 환경오염 물질 배출 사업장의 관리를 위하여 「서천군 환경기본 조례」에 환경 감시 기구를 설치하고 그 운영을 민간에 위탁할 경우에 운영비를 지원할 수 있는 내용을 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
[관계 법령 및 자치법규 등]
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 사업장에서 발생하는 오염물질 등을 효과적으로 줄이기 위하여 배출시설 등을 통합 관리하고, 최적의 환경관리기법을 각 사업장의 여건에 맞게 적용할 수 있는 체계를 구축함으로써 환경기술의 발전을 촉진하고 국민의 건강과 환경을 보호하는 것을 목적으로 한다.
제3조(국가의 책무) ① 국가는 제6조제1항에 따른 통합관리사업장의 배출시설등 및 방지시설을 체계적으로 관리하고 그로 인한 환경오염을 예방하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
② 국가는 제24조제1항에 따른 최적가용기법 개발을 촉진하고 이를 산업 활동에 쉽게 적용할 수 있도록 필요한 여건을 조성하여야 한다.
제6조(통합허가) ① 환경에 미치는 영향이 큰 업종으로서 대통령령으로 정하는 업종에 속하는 사업장 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업장(이하 “통합관리사업장”이라 한다)에서 배출시설등(제10조제1항 각 호의 구분에 따른 허가 또는 승인을 받거나 신고를 하여야 하는 배출시설등만 해당한다)을 설치ㆍ운영하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. 이 경우 대통령령으로 정하는 업종은 제24조제2항에 따른 최적가용기법 기준서의 준비 상황 등을 고려하여 2021년 12월 31일까지 단계적으로 정할 수 있다. <개정 2017. 1. 17.>
1. 제2조제1호가목에 따른 대기오염물질 중 환경부령으로 정하는 대기오염물질이 연간 20톤 이상 발생하는 사업장
2. 「물환경보전법」 제2조제4호의 폐수를 일일 700세제곱미터 이상 배출하는 사업장
② ~ ⑨ (생 략)
제14조(개선명령 등) ① 환경부장관은 배출시설등에서 배출되는 오염물질등이 제8조제3항을 위반하여 허가배출기준을 초과한다고 인정되는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 사업자(「물환경보전법」 제35조제4항 및 「대기환경보전법」 제29조제1항에 따른 공동방지시설을 설치ㆍ운영하는 자를 포함한다)에게 그 오염물질등이 허가배출기준 이하로 배출되도록 필요한 조치 등 개선을 명할 수 있다. <개정 2017. 1. 17.>
② 환경부장관은 제1항에 따른 개선명령을 받은 자가 개선명령을 이행하지 아니하거나 기간 내에 이행은 하였으나 측정 결과 허가배출기준을 계속 초과하는 경우에는 해당 배출시설등의 전부 또는 일부에 대하여 환경부령으로 정하는 바에 따라 6개월 이내의 조업정지 또는 사용중지를 명할 수 있다.
제30조(보고와 검사 등) ① 환경부장관은 환경부령으로 정하는 바에 따라 사업자, 통합허가대행업자 또는 제35조제2항에 따라 환경부장관으로부터 업무를 위탁받은 자에게 필요한 보고나 자료의 제출을 명하거나 관계 공무원(제35조제2항에 따라 환경부장관의 업무를 위탁받은 관계 전문기관의 직원을 포함한다)으로 하여금 다음 각 호의 사항을 점검하기 위하여 오염물질등을 측정하게 하거나 관련 서류ㆍ시설 및 장비 등을 출입ㆍ검사하게 할 수 있다. <개정 2021. 1. 5.>
1. 제6조에 따른 허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고한 사항의 이행 여부
2. 허가배출기준 및 제6조제3항에 따른 허가조건의 적정성 여부
2의2. 제11조의2부터 제11조의11까지의 규정에 따른 통합허가대행업자의 등록 등에 관한 사항의 준수 여부
3. 측정기기의 부착 및 정상적인 운영 여부
4. 제21조에 따른 배출시설등 및 방지시설의 운영ㆍ관리 등에 관한 사항의 준수 여부
5. 제31조에 따른 측정 및 기록ㆍ보존에 관한 사항의 준수 여부
6. 제32조에 따른 기록ㆍ보존에 관한 사항의 준수 여부
② 제1항에 따라 출입하거나 검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.
③ ~ ④ (생 략)
「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률 시행령」
제2조(통합허가) ① 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제6조제1항에 따라 배출시설등을 설치ㆍ운영하기 위하여 환경부장관의 허가를 받아야 하는 업종 및 그 적용시기는 별표 1과 같다.
② ~ ④ (생 략)
[별표 1]
통합관리 대상 업종
적용 시기
1. 전기업(351) 중 다음 각 목의 업종
가. 화력 발전업(35113)
나. 기타 발전업(35119)
2017년 1월 1일
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」
제6조(지방보조금의 예산 편성 및 운영) ① 지방자치단체의 장은 해당 지방보조사업의 성격, 지방보조사업자의 비용부담능력 등을 고려하여 지방보조금을 편성하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없다. 이 경우 운영비로 사용할 수 있는 경비의 종목은 대통령령으로 정한다.
③ 지방자치단체의 장은 지방보조금이 중복 교부되거나 부적격자에게 교부되지 아니하도록 지원이력 등을 체계적으로 관리하여야 한다.
○ 자치법규
「서천군 환경기본 조례 일부개정 조례안」
제0조 (환경감시기구의 설치ㆍ운영) ① 군수는 신서천화력 등 환경오염 물질을 배출하는 사업장의 관리를 위하여 환경감시기구를 둘 수 있다.
② 환경감시기구는 대상 사업장과 관련하여 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 대기오염물질, 악취, 배출수, 해양투기, 폐기물 배출 등 상시 감시
2. 환경오염물질 배출 저감을 위한 제도적 개선 활동
3. 주민과 함께하는 일상적인 감시체계 구축
4. 대상 사업장 주변 환경오염물질 측정 및 분석데이터 확보
5. 환경민원 접수 및 문제점 해결을 위한 방안 제시
6. 환경관련 주민교육, 홍보지원 및 관리
7. 그 밖에 지역 환경보전을 위하여 군수가 정하는 사업
③ 군수는 환경감시센터의 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 업무의 전부 또는 일부를 환경 관련 법인ㆍ단체 또는 기관에 위탁할 수 있다. 이 경우 그 운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
④ 그 밖에 감시센터의 조직ㆍ인력ㆍ예산 및 기타 운영에 필요한 사항은 군수가 정한다.
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