이유
「지방자치법」제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위 내를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
이와 관련하여 「예산군 바르게살기운동조직 육성 및 지원에 관한 조례 일부개정안」(이하 “예산군조례안”이라 한다) 제3조의2에서는 읍ㆍ면장은 원활한 군정업무 추진을 위하여 회의를 소집할 경우 회의에 참석한 바르게살기운동회원에게 예산의 범위에서 회의 수당을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 바르게살기운동회원을 대상으로 회의참석수당을 보조금으로 지원하기 위해서는 이에 대한 사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하고 동시에 「지방재정법」 제17조제1항의 예외규정에 해당되어야 할 것입니다.
살피건대, 「바르게살기운동조직 육성법」(이하 “바르게살기조직법”이라 한다) 제3조에서는 국가나 지방자치단체는 바르게살기운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 보조금을 지급할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제4조에서는 바르게살기운동조직을 지원ㆍ육성하기 위하여 국유시설ㆍ공유시설을 무상으로 사용하게 할 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호), 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무(제4호)를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 점 등을 고려하면, 법령의 범위에서 지역사회발전을 위하여 주민의 자발적 참여로 조직된 예산군바르게살기운동조직의 공익활동이 활성화되도록 지원하는 것은 예산군의 소관 사무에 해당하는 것으로 볼 여지가 있으나, 회원들의 자율적 참여에 의해 지방자치단체와는 독립적으로 설립ㆍ운영되는 민간단체의 구성원들을 대상으로 읍·면장이 필요에 의해 요청하는 회의에 참석을 독려하기 위하여 군수가 수당을 지급하는 것까지 지방자치단체가 수행해야 할 사무로 보기는 어려운 측면이 있습니다.
또한 예산군이 예산군조례안을 개정하려는 목적을 살펴보면 바르게살기운동회원에게 회의참석수당을 지급하여 사기진작 및 처우개선을 하고자 하려는 것인바, 비록 명칭은 회의수당으로 하고 있으나 그 실질은 개인에게 보조금을 지급하려는 것으로 보입니다.
따라서 이 사안의 경우 「지방재정법」제17조제1항제1호 또는 제4호의 예외규정에 해당하는지도 살펴볼 필요가 있습니다.
살피건대, 「지방재정법」제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호)와 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
먼저 바르게살기조직법 제3조에서는 국가나 지방자치단체는 바르게살기운동조직의 운영에 필요한 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있으며, 이는 해당 조직에 대한 운영비 지원의 근거규정이지 조직의 구성원 개개인에 대한 회의참석 수당지급의 근거로 볼 수는 없는바 위 조항을 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우라고 볼 수는 없을 것입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면,「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 법 제17조제1항제4호에서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 이와 관련하여 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나, 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우등이 해당하는 것으로 본 사례가 있습니다.
이와 관련하여 예산군 바르게살기운동조직은 예산군을 지역적 기반으로 예산군 주민들에 의해 자발적으로 설립ㆍ운영되는 단체로, 예산군조례안 제3조제4호에서 비슷한 취지로 이미 바르게살기운동 회원의 사기진작 및 자질향상을 위한 경비를 지원할 수 있도록 규정하고 있음을 고려해 볼 때, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당된다고 보기도 어렵다고 할 것입니다.
따라서 예산군이 바르게살기운동조직의 회원들에게 회의참석수당을 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
【 관계법령 등 】
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 삭제
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
나.～차. 삭제
3. 삭제
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
가. 지역개발사업
나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
다. 도시ㆍ군계획사업의 시행
라. 지방도(地方道), 시도(市道)ㆍ군도(郡道)ㆍ구도(區道)의 신설ㆍ개선ㆍ보수 및 유지
마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
바. 농어촌주택 개량 및 취락구조 개선
사. 자연보호활동
아. 지방하천 및 소하천의 관리
자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
차. 소규모급수시설의 설치 및 관리
카. 도립공원, 광역시립공원, 군립공원, 시립공원 및 구립공원 등의 지정 및 관리
타. 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등과 그 휴양시설의 설치 및 관리
파. 관광지, 관광단지 및 관광시설의 설치 및 관리
하. 지방 궤도사업의 경영
거. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
너. 재해대책의 수립 및 집행
더. 지역경제의 육성 및 지원
5.～7. 삭제
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「바르게살기운동조직 육성법」
제1조(목적) 이 법은 바르게살기운동을 선도(先導)하고 확산시키기 위하여 국민의 자발적 참여로 설립된 바르게살기운동조직을 지원ㆍ육성함으로써 바르게살기운동의 지속적인 추진과 발전을 도모하고 나아가 밝고 건강한 국가ㆍ사회 건설에 이바지함을 목적으로 한다.
제3조(출연금의 지급 등) ① 국가나 지방자치단체는 바르게살기운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금(出捐金)이나 보조금을 지급할 수 있다.
② 개인, 법인 또는 단체는 바르게살기운동조직을 지원ㆍ육성하기 위하여 금전이나 그 밖의 재산을 출연하거나 기부할 수 있다.
③ 제1항에 따른 출연금 및 보조금의 교부와 그 사용 및 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
③ 삭제
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
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