이유
「지방자치법」 제47조제1항제2호 및 제142조제1항에서는 예산의 심의ㆍ확정권을 지방의회, 예산안의 편성권을 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는바, 「지방자치법」상 예산 편성 및 확정과 관련하여 의결기관과 집행기관 간에 권한을 분리ㆍ배분한 취지 및 지방의회에서 예산안에 대한 심의 및 결산 승인을 통해 지방자치단체장의 예산 집행에 대해 사후에 감시ㆍ통제할 수 있다는 점 등을 고려하면 지방자치단체의 조례에서 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는 내용을 규정하는 것은 「지방자치법」의 취지에 반한다고 할 것입니다.
이때 지방보조금 지급과 관련한 조례의 내용이 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는지 여부는 상위 법령의 규정 내용, 조례 규정 간 체계 및 문언의 의미, 보조금 지급 근거규정의 형식 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(각주: 법제처 2022. 2. 24. 회신 의견 22-0028, 법제처 2021. 5. 18. 회신 의견 21-0151 참조)
이와 관련하여 「전라남도 농어민 공익수당 지급 조례 일부개정조례안」(이하 “전라남도조례안”이라 한다) 제6조제1항에서는 예산의 범위에서 농어민공익수당위원회의 심의를 거쳐 도지사가 결정하도록 하던 것을 지급대상자 중 은퇴농어민에게는 월 15만원, 나머지 지급대상자에게는 월 10만원의 금액 지급하되(같은 항 본문), 한 세대 당 지급대상이 2인 이상인 경우 지급 금액을 낮출 수 있도록 규정하고 있습니다(같은 항 단서).
비록 전라남도조례안 제6조제1항 단서에서 일정한 경우 감액할 수 있다는 규정을 두고 있기는 하지만, 현행 규정 중 “예산의 범위에서” 지급하도록 한 문구를 삭제하고 지급대상자 별 지급액을 확정적으로 규정하고 있습니다. 이러한 점에 비추어 보면 전라남도조례안 제6조제1항은 법령의 명시적인 근거 없이 같은 항 단서의 예외 규정에 해당하지 않는 한 지방자치단체장에게 지급대상자 1인당 10만원 또는 15만원의 예산을 책정할 의무를 부과하려는 것으로 보입니다.
만일 지방자치단체장이 위와 같은 내용으로 조례를 개정하는 것을 반대하고 있음에도 불구하고 지방의회가 위와 같은 내용으로 조례를 개정하는 것은 지방자치단체장에게 부여된 예산편성권을 침해할 여지가 있을 뿐만 아니라 예산 편성 상황에 따라서는 집행을 담보하기 곤란한 의무를 지방자치단체장에게 부과하는 것으로 「지방자치법」에 반할 소지가 있다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2021. 5. 18. 의견제시 21-0151 참조) 다만, 지방자치단체장이 위와 같은 내용의 조례 개정에 반대하지 않고 조례 개정에 관한 지방자치단체장의 의사와 지방의회의 의사가 일치하는 경우라면 그러한 경우까지 형식적ㆍ기계적으로 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는 것으로 보기는 어려운 측면이 있습니다.(각주: 대법원 2015. 5. 14. 선고 2013추98 판결 참조)
따라서 귀 기관에서는 전라남도조례안 제6조제1항과 같이 조례를 개정하는 것에 관한 지방자치단체장의 의견을 확인하고 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하지 않는 범위에서 조례를 제정하는 것이 바람직해 보입니다.
[관계 법령 등]
○ 관계 법령
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법
○ 자치입법
「전라남도 농어민 공익수당 지급 조례 일부개정조례안」
제1조(목적) 이 조례는 농어업 활동이 창출하는 공익적 가치를 보장하고 증진하기 위해 전라남도에 거주하는 농어민에게 농어민수당을 지급하여, 농어민이 기본권을 누리고, 지속가능한 농업ㆍ농촌을 만들어가며, 지역경제 활성화에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “농어업”이란 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제1호에 따른 농업과 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제1호가목에 따른 어업을 말한다.
2. “농어촌”이란 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제5호에 따른 농촌과 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 어촌을 말한다.
3. “농어민”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.
가. 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인
나. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 임업인
다. 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인
4. “은퇴농어민”이란 농어촌에 거주하며 일정기간 이상 농어업에 종사했으나 농어업경영체 취소 또는 미등록된 75세 이상의 농어업인을 말한다.
5. 삭제
제3조(도지사 등의 책무) ① 전라남도지사(이하 “도지사”라 한다)는 농어민 공익수당이 원활하게 지급될 수 있도록 행정적ㆍ재정적 지원을 하여야 한다.
② 이 조례에 따라 농어민 공익수당을 지급받는 농어민은 농어업ㆍ농어촌의 발전주체로서 공익적 기능의 유지와 증진을 위하여 노력하여야 한다.
제4조(지급 대상자) ① 농어업의 공익적 가치를 증진하기 위하여 전라남도에 거주하는 농어민에게 농어민 공익수당을 지급한다.
② 제1항에 따른 농어민 공익수당 지급 대상자는 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 농어업경영정보를 등록한 사람과 은퇴농어민으로 한다.
1. 신청 연도의 1월 1일 직전 1년 이상 계속하여 전라남도에 주소를 두고 있는 사람
2. 신청 연도의 1월 1일 직전 1년 이상 계속하여 농어업에 종사하고 있는 사람
③ 도지사는 재정 여건을 감안해서 제10조에 따른 전라남도 농어민 공익수당 위원회의 심의를 거쳐 제2항에 따른 지급 대상자를 확정한다.
제5조(농어민 공익수당의 지급 제외) 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 사람은 지급 대상자에서 제외한다.
1. 신청 전전(前前) 연도 농어업 외의 종합소득금액이 3천7백만원 이상인 사람
2. 신청 전년도에 직불금 등 각종 보조금을 부정 수급한 사실이 있는 사람
3. 공무원 및 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 임직원
4. 삭제 <2020. 11. 26.>
5. 전년도에 「농지법」, 「산지관리법」, 「가축전염병 예방법」, 「수산업법」을 위반하여 처분을 받은 사람
6. 제4조에 따른 지급 대상자와 실제 거주를 같이하면서 세대를 분리한 사람
제6조(지급액 및 지급 방법) ① 농어민수당은 지급대상에게 월 10만원의 금액을 균등하게 지급하며, 은퇴농어민에게는 50% 추가 지급한다. 단 한 세대 당 지급대상이 2인 이상의 경우 낮출 수 있다.
② 도지사는 농어민수당을 전라남도의 시ㆍ군 관내에서만 사용이 가능한 수단으로 지급한다.
③ 도지사는 위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 해당연도의 지급시기 및 지급방도를 다르게 정할 수 있다.
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