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안건번호 의견22-0027 요청기관 강원도 인제군 회신일자 2022. 4. 5.
안건명 지방자치단체가 주거환경개선이나 인구유입을 목적으로 토지를 매각하려는 경우, 해당 토지 등을 지방자치단체에 양도한 종전 소유자에게 수의계약의 방법으로 토지를 매각할 수 있다는 내용을 조례로 규정할 수 있는지 (「공유재산 및 물품관리법 시행령」제38조제1항 제23호 등 관련)
  • 질의요지


    지방자치단체가 주거환경개선이나 인구유입을 목적으로 토지를 매각하려는 경우, 해당 토지 등을 지방자치단체에 양도한 종전 소유자에게 수의계약의 방법으로 토지를 매각할 수 있다는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?


  • 의견


    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.


  • 이유


    「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, “법령의 범위에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 의미하므로 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있습니다.(각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 등 참조)

    「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다) 제29조제1항에서는 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하나, 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제38조제1항에서는 지방자치단체장이 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우로 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우(제23호) 등을 열거하고 있습니다.

    그리고 공유재산법 제94조의2제1항에서는 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 따라 「지방자치단체 공유재산 운영기준」(행정안전부고시 제2019-89호, 이하 “공유재산운영기준”이라 한다) 제16조제1항에서는 지방자치단체의 장은 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 따라 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우에는 해당 자치단체 조례로 그 내용 및 범위를 구체적으로 정하여 한다고 규정하여 공유재산법 제94조의2에 따라 공유재산의 관리ㆍ처분 등을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 지방자치단체가 조례에 규정할 수 있는 수의매각의 대상과 범위를 제시하고 있습니다.

    살피건대 질의요지와 같이 지방자치단체가 주거환경개선이나 인구유입을 목적으로 일반재산에 해당하는 토지를 매각하면서 해당 토지 등을 지방자치단체에게 양도한 종전 소유자(이하 “종전소유자”라 한다)에게 수의계약의 방법으로 매각하는 것은 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호를 제외한 각 호의 어느 하나에 해당하지 않는 것으로 보이고, 같은 항 제23호에 따라 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우에 해당하여야 조례로 그 내용을 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

    먼저 질의요지와 같이 일반재산을 종전 소유자에게 수의계약의 방법으로 매각하는 것이 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 해당하는지 여부는 지방자치단체가 사안의 구체적인 사실관계를 살펴 그 사실관계가 같은 호의 취지 및 공유재산법 제3조의2에 따른 공유재산 처분의 기본원칙 등에 부합하는지를 종합적으로 고려하여 판단할 사항으로 주거환경개선이나 인구유입을 목적으로 일반토지를 매각하는 경우에 해당 토지의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 인하여 일반 입찰로 사업의 목적을 이루기 어렵다고 판단되는 사정 등이 있다면 이를 수의계약 사유로 규정하는 것이 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호의 범위에 해당하지 않는다고 단정할 수는 없을 것입니다.

    그런데 공유재산법 제29조제1항에서 일반재산 처분 업무의 공정성과 투명성을 높이기 위하여 원칙적으로 일반재산의 매각계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부치도록 하고, 예외적으로 지명경쟁이나 수의계약으로 할 수 있도록 규정한 취지를 고려할 때에 특혜논란이 발생하지 않도록(각주: 법제처 2018. 10. 18. 의견제시 18-0223 참조) 같은 법 시행령 제38조제1항제23호는 예외적이고 제한적인 경우에 적용되도록 하는 것이 바람직할 것입니다.

    그리고 주거환경개선이나 인구유입을 목적으로 일반토지를 매각하는 경우라고 해서 일률적으로 일반입찰에 부치기 곤란하다고 보기는 어렵다는 점, 종전 소유자에게 일반 토지를 수의계약으로 매각해야만 하는 특별한 사정이 존재하는 것으로 보이지는 않는다는 점 등을 고려할 때에 질의요지와 같은 내용만으로는 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.

    따라서 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 공유재산법령에 위배될 소지가 있으므로 자치법규 입안에 신중하시기 바랍니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】
    「지방자치법」
    제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「공유재산 및 물품관리법」
    제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제9조제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조제1항제2호 및 제3호의 일반재산을 매각하는 경우에는 제76조제2항을 준용한다.
    제94조의2(공유재산 및 물품 운영기준) ① 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다.

    「공유재산 및 물품관리법 시행령」
    제38조(수의계약으로 매각할 수 있는 경우 등) ① 지방자치단체의 장은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있다.
    1. ∼ 22. (생 략)
    23. 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우
    24. ∼ 33. (생 략)

    「지방자치단체 공유재산 운영기준」
    제16조(수의매각) ① 지방자치단체의 장은 영 제38조제1항제23호에 따라 재산의 위치·형태·용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우에는 해당 자치단체 조례로 그 내용 및 범위를 구체적으로 정하여 한다.

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