이유
「지방자치법」 제159조에서는 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있고(제1항), 그 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정(제2항)하고 있으며, 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조에서는 지방자치단체의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 그 성질에 반하지 아니하는 범위에서 「지방자치법」의 관련 규정을 준용한다고 규정하면서 같은 법 제20조제15호에서 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항을 교육감의 관장사무 중 하나로 규정하고 있습니다.
그러나 「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 즉, 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항을 조례로 정하더라도 상위법령에 위배되지 않는 범위 내에서 조례로 규정해야 할 것입니다.
한편 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 한다) 제2조에서는 기금을 지방자치단체가 특별한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제159조 또는 다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금이라고 규정하고 있고, 「지방재정법」제34조에서는 세입과 세출은 모두 예산에 편입하여야 하지만(제2항) 지방자치단체가 지방기금법 제2조에 따른 기금을 운용하는 경우에는 이를 세입ㆍ세출예산 외로 처리할 수 있다(제3항)는 규정을 두고 있으므로 지방자치단체의 기금은 지방자치단체의 특수한 행정목적을 달성하기 위하여 지속적이고 안정적인 자금지원이 필요하거나 탄력적인 집행이 필요한 경우에 예산총계주의 원칙에서 벗어나 세입ㆍ세출 예산 외로 운용할 수 있는 특정자금이라고 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2011. 12. 8. 11-0661 해석례).
그리고 이러한 기금의 특성을 고려하여 지방기금법 제5조에서는 지방자치단체의 장에게 그 기금을 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하고(제1항), 기금자산의 안정성ㆍ유동성ㆍ수익성 및 공공성을 고려하여 기금자산을 투명하고 효율적으로 운용할 의무(제2항)를 부과하고 있으며, 이를 위해 같은 법 제8조제1항에서는 지방자치단체의 장으로 하여금 회계연도마다 기금운용계획을 수립하도록 규정하고, 같은 법 제9조의2에서는 행정안정부장관은 기금의 건전한 운용과 지방자치단체 간 기금운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 경우에는 회계연도별 기금운용계획수립의 기준을 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데 지방기금법 제9조의2의 위임에 따른 「지방자치단체 기금운용계획 수립기준」(각주: 2021. 7. 19. 행정안전부예규 제171호로 일부개정된 「지방자치단체 기금운용계획 수립기준」을 말하며, 이하 같음.)(이하 “기금운용수립기준”이라 한다) 제4호나목에서는 기금의 주요 지출항목을 비융자성사업비, 융자성사업비, 인력운영비, 기본경비, 예탁금, 예치금, 차입금원리금 상환, 예수금원리금 상환, 기타지출 등으로 구분하면서 기금의 재원을 다른 지방자치단체의 특별회계 또는 기금으로 전출할 수 있는 근거를 규정하지 않고 있고, “내부거래”라는 별도의 항목을 두어 법령 또는 조례에 근거 규정이 있는 경우에 한하여 같은 지방자치단체의 다른 회계 또는 기금으로의 전출만이 가능하다고 규정하고 있습니다.
살피건대 기금의 전출은 지방자치단체의 특수한 행정목적을 달성하기 위하여 세입ㆍ세출 예산 외로 운용하는 자금이라는 기금의 특성 및 지방기금법 제5조의 운용원칙에 따라 제한된다고 보아야 할 것이므로(각주: 법제처 2011. 12. 8. 11-0661 해석례) 질의요지와 같은 사업을 하기 위해서는 지방기금법령에 따라 기금운용계획 내 지출계획에 그 사업의 내용이 반영될 수 있도록 해야 할 것이지, 구체적인 기금운용계획과 무관하게 조례에 기금의 재원을 다른 지방자치단체의 특별회계로 전출할 수 있도록 하는 규정을 두는 것은 적절하지 않다고 할 것입니다.
따라서 보조금, 분담금 등의 방식으로 다른 지방자치단체에 협력사업 수행에 필요한 비용을 지급할 수 있는지는 별론으로 하더라도, 「서울특별시교육청 생태전환교육 활성화 및 지원에 관한 조례 일부개정조례안」 제10조에 따라 설치된 생태전환교육기금의 재원을 다른 지방자치단체의 특별회계로 전출하는 내용을 조례로 규정하는 것은 지방기금법령에 위반될 소지가 있어 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제159조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산(현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건과 권리를 말한다)을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치ㆍ운용에 필요한 사항은 조례로 정한다.
「지방자치단체 기금관리기본법」
제2조(정의) 이 법에서 “기금”이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제159조 또는 다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금을 말한다.
제5조(기금의 관리 및 운용원칙) ① 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 기금자산의 안정성ㆍ유동성ㆍ수익성 및 공공성을 고려하여 기금자산을 투명하고 효율적으로 운용하여야 한다.
제8조(기금운용계획 및 결산) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 기금운용계획을 수립하여야 하고, 출납폐쇄 후 80일 이내에 기금의 결산보고서를 작성하여야 한다.
제9조의2(기금운용계획수립의 기준) 행정안전부장관은 기금의 건전한 운용과 지방자치단체 간 기금운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 경우에는 회계연도별 기금운용계획수립의 기준을 정할 수 있다.
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