이유
법령의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 하여야 하고, 이와 같은 법리는 조례의 해석에 있어서도 동일하게 적용된다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결, 법제처 2021. 6. 23. 의견제시 21-0170 등)
「지방자치법」 제4조의2제4항에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동을 2개 이상의 동으로 운영하거나 2개 이상의 동을 하나의 동으로 운영하는 등 행정 운영상 동(이하 “행정동”이라 한다)을 따로 둘 수 있다고 규정하고, 같은 조 제5항에서는 행정동에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 통 등 하부 조직을 둘 수 있다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 「부산광역시 금정구 통·반 설치 조례」(이하 “금정구조례”라 한다) 제5조제1항에서는 통에 통장을 두도록 하고, 같은 조 제2항 전단에서는 통장은 공개모집의 방법으로 동장이 위촉하도록 하면서, 같은 조 제3항제2호에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 회동동, 오륜동, 선동, 두구동, 노포동 및 금성동(이하 “6개동”이라 한다)의 경우에는 공개모집 절차를 생략할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이처럼 금정구조례 제5조제3항에서는 “제2항에도 불구하고……할 수 있다”라는 문구를 사용하고 있는데, “불구하고”는 일반적으로 주된 내용에 대한 예외를 인정하거나 규율 대상 중 일부에 대해 달리 정하기 위해 사용하는 표현 방식(각주: 법제처, 『2018 자치법규 입안 길라잡이』, 396쪽ㆍ399쪽 참조)이고, “할 수 있다”는 허용을 나타내는 표현이라는 점을 고려하면 제5조제2항에 규정된 내용이 원칙이고, 같은 조 제3항에서는 이러한 원칙에 대한 예외가 허용될 수 있음을 정한 것으로 보입니다.
또한 금정구조례 제5조의2제2항에서 6개동 통장 연임제한과 관련하여 “예외로 한다”고 단정적으로 규정하여 의무적으로 연임 횟수의 예외를 적용하도록 규정한 것에 비추어 보면, 금정구조례 제5조제3항에서 이와 달리 공개모집 절차를 “생략할 수 있다”고 규정한 것은 공개모집 절차를 의무적으로 생략하도록 한 것이라기보다 생략 여부를 재량에 따라 결정할 수 있도록 한 것으로 보입니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 금정구조례 제5조제2항 및 제3항은 6개동의 경우에도 통장 위촉 시 원칙적으로 공개모집 절차에 따르되, 위촉권자인 동장이 공개모집 절차에 따르는 것이 적절치 않다고 판단하는 경우 재량적 판단에 따라 예외적으로 공개모집 절차를 생략할 수 있다는 의미로 보는 것이 타당한 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.
② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다. <개정 2011. 5. 30.>
③ 특별시ㆍ광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍ㆍ면을 두며, 시와 구(자치구를 포함한다)에는 동을, 읍ㆍ면에는 리를 둔다. <개정 2011. 5. 30.>
④ 제7조제2항에 따라 설치된 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍ㆍ면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍ㆍ면ㆍ동을 둘 수 있다.
제4조의2(자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동 등의 명칭과 구역) ① 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 이를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 행정안전부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 명칭과 구역의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 보고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
② 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ 인구 감소 등 행정여건 변화로 인하여 필요한 경우 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 2개 이상의 면을 하나의 면으로 운영하는 등 행정 운영상 면(이하 “행정면”이라 한다)을 따로 둘 수 있다.
④ 동ㆍ리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동(이하 “행정동”이라 한다)ㆍ리(이하 “행정리”라 한다)를 따로 둘 수 있다. <개정 2021. 4. 20.>
⑤ 행정동에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 통 등 하부 조직을 둘 수 있다. <개정 2021. 4. 20.>
⑥ 행정리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다. <신설 2021. 4. 20.>
[본조신설 2009. 4. 1.]
「부산광역시 금정구 통·반 설치 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」제7조제5항에 따라 부산광역시 금정구 동의 하부조직에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.<개정 2008.5.1, 2013.8.1., 2021.9.23.>
제2조(하부조직) 구정의 원활한 추진과 동행정을 효율적으로 수행하기 위하여 동에 통을 두고 통에 반을 둔다.<개정 1989.03.04, 2000.09.30, 2013.8.1>
제5조(통장의 위촉) ① 통에는 통장을 둔다.<개정 2013.10.23., 2020.8.3.>
② 통장은 해당 통에 1년 이상 주민등록이 되어 있고 실제 거주하는 25세 이상의 자로서 책임감과 봉사정신이 투철하고 주민의 신망이 두터운 자를 공개모집의 방법으로 동장이 위촉한다. 이 경우 공개모집 절차 등에 대해서는 규칙으로 정한다.<개정 2008.5.1, 2013.8.1., 2020.8.3.>
③ 제2항에도 불구하고 다음 각 호에 해당하는 경우에는 공개모집 절차를 생략할 수 있다.<신설 2020.8.3.>
1. 두 차례의 공개모집에도 지원자가 없는 경우
2. 회동동, 오륜동, 선동, 두구동, 노포동 및 금성동의 경우
④ 동장은 통장으로 위촉된 사람에게 신분증을 발급할 수 있다.<신설 1990.08.13><개정 2008.5.1, 2013.8.1., 2020.8.3.>[종전의 제3조에서 이동 2020.8.3.]
제5조의2(통장의 임기) ① 통장의 임기는 2년으로 하되, 세 차례만 연임할 수 있다. 다만, 제5조에 따른 공개모집에도 위촉대상자가 없는 경우에는 재위촉할 수 있다.<개정 2021.9.23.>
② 회동동, 오륜동, 선동, 두구동, 노포동, 금성동은 연임 횟수 제한의 예외로 한다.<신설 2020.8.3.>
제6조(임무) 통장은 구청장 또는 동장의 지도감독을 받아 다음 각 호의 업무를 처리한다.<개정2000.09.30, 2008.5.1, 2013.8.1>
1. 삭제 <2013.8.1>
2. 행정시책의 주민홍보와 여론, 건의사항의 보고<개정 2013.8.1., 2020.8.3.>
3. 주민의 거주, 이동상황 파악<개정 2008.05.01>
4. 각종 시설 확인
5. 삭제 <2020.8.3.>
6. 통·반원의 비상연락 훈련
7. 재난·전쟁 시 주민 홍보 및 계도<개정 2008.05.01., 2020.8.3.>
8. 재난·전쟁 시 전략자원의 동원과 물품 배급<개정 2008.05.01., 2020.8.3.>
9. 복지 대상자 발굴 등 주민복지에 관한 사항<개정 2020.8.3.><신설 2014.12.17>
10. 법령에 따라 부여된 임무 및 그 밖에 구·동행정 수행에 필요한 사항<개정 2000.09.30, 2008.5.1., 2014.12.17., 2020.8.3.>
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