이유
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, “법령의 범위 안에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 의미하므로 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있습니다.
이와 관련하여 「신안군 장학기금 조성에 관한 조례안」(이하 “신안군조례안”이라 한다) 제2조에서는 장학금 지급에 필요한 자금을 확보ㆍ지원하기 위해 신안군 장학기금(이하 “장학기금”이라 한다)을 설치한다고 규정하고 있고, 제4조제2항에서 장학기금의 용도 중 하나로 ‘장학기금 증식을 위한 수익사업’(제4호)을 규정하고 있는바, 해당 규정의 목적이 장학기금의 지출이 아니라 장학기금의 규모를 증대하기 위한 것이라는 점을 고려하면 신안군조례안 제4조제2항제4호는 비록 장학기금의 용도에서 규정하고 있기는 하지만 장학기금 여유자금의 운용 방법에 대해 규정한 것으로 보입니다.
그런데 기금의 운용과 관련하여 「지방자치법」 제142조제1항에서는 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다고 규정(제1호)하면서 기금의 설치ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정(제2항)하여 기금의 설치ㆍ운영과 관련된 사항을 포괄적으로 위임하고 있습니다.
그리고 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 한다) 제5조에서는 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 하고(제1항), 기금자산의 안정성ㆍ유동성ㆍ수익성 및 공공성을 고려하여 기금자산을 투명하고 효율적으로 운용하여야 한다(제2항)는 기금 운용 기본원칙을 규정하고 있고, 같은 법 제17조 및 제19조에서는 지역상생발전기금(이하 “발전기금”이라 한다)의 설치를 위한 조합의 구성원인 지방자치단체는 통합기금(각주: 회계연도 간의 재정수입 불균형 등의 조정 및 재정의 안정적 운용 또는 각종 회계ㆍ기금 운용 상 여유 재원 또는 예치금의 통합적 관리를 위하여 지방자치단체에서 지방기금법 제16조에 따라 설치한 통합재정안정화기금을 말함)이나 통합기금이 설치되지 아니한 지방자치단체의 기금의 여유자금을 발전기금에 예치할 수 있도록 규정하고 있으나 그 외에 개별 기금의 여유자금 사용 방법에 대해 별도로 규정하고 있지 않습니다.
한편 지방기금법 제9조의2의 위임에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 기금운용계획 수립기준」(이하 “기금운용기준”이라 한다) 참고 바목에서는 기금의 조성재원 중 기금운용수익을 기금의 여유자금 운용에 따라 발생하는 수입과 기금의 고유사업 수행에 따라 발생하는 사업수익으로 구분하면서 여유자금 운용수익을 이자수입, 임대료수입, 기타 부대사업수입 등으로 규정하고 있습니다.
따라서 지방자치단체에서는 특정한 자금을 운용하기 위한 기금 설치를 위해 조례를 제정하는 경우 해당 기금을 어떻게 운용할지에 대해서 기금의 설치 목적과 지역 실정, 기금자산의 안정성 등을 고려하여 지방기금법 및 기금운용기준에 반하지 않는 범위에서 조례로 자유롭게 정할 수 있다고 할 것인데, 앞에서 살펴본 바와 같이 기금운용기준에서는 여유자금 운용수익의 내용으로 임대료수입, 부대사업수입 등을 규정하고 있다는 점을 고려하면 장학기금 운용 과정에서 여유자금이 발생한 경우 장학기금 여유자금을 수익사업의 방법으로 운영할 수 있도록 조례에 규정(각주: 「독립유공자예우에 관한 법률 시행령」 제18조제1항제4호에서도 “기금수익을 위한 사업”을 기금 여유자금의 운용 방법의 하나로 규정하고 있는 점 참조)하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
다만 조례에 위와 같은 규정을 두고 장학기금의 여유자금을 운용하여 수익사업을 하는 경우 개별 수익사업의 내용에 따라 「공유재산 및 물품 관리법」, 사업근거 법령 등 관련 법령에 위반되지 않는 범위 내에서만 수익사업을 시행할 수 있음을 유의하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
○ 관련법령
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제142조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
③ 제1항에서 “재산”이란 현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건과 권리를 말한다.
「지방자치단체 기금관리기본법」
제2조(정의) 이 법에서 “기금”이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제142조 또는 다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금을 말한다. <개정 2015. 7. 24.>
제5조(기금의 관리 및 운용원칙) ① 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 기금자산의 안정성ㆍ유동성ㆍ수익성 및 공공성을 고려하여 기금자산을 투명하고 효율적으로 운용하여야 한다.
[전문개정 2011. 5. 30.]
제9조의2(기금운용계획수립의 기준) 행정안전부장관은 기금의 건전한 운용과 지방자치단체 간 기금운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 경우에는 회계연도별 기금운용계획수립의 기준을 정할 수 있다. <개정 2017. 7. 26.>
제17조(지역상생발전기금의 설치ㆍ운용) ① 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 지방자치단체 간 상생(相生) 발전을 지원하고, 기금의 여유자금을 효율적으로 관리ㆍ활용하기 위하여 지역상생발전기금(이하 “발전기금”이라 한다)을 설치한다. <개정 2015. 7. 24.>
② 제1항에 따라 발전기금을 설치하는 시ㆍ도는 발전기금의 관리ㆍ운용을 위하여 「지방자치법」 제159조에 따른 지방자치단체조합(이하 “조합”이라 한다)을 설립하여야 한다.
③ 제2항에 따른 조합에는 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 기금운용심의위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. <신설 2019. 12. 31.>
1. 발전기금을 제18조제1항제1호와 제2호의 용도로 운용(이하 “융자”라 한다)하기 위한 계획의 수립 및 변경
2. 융자 시 이자율과 기간의 결정 및 변경
3. 융자에 대한 결산
④ 위원회는 위원장 1인을 포함한 10명 이하의 위원으로 구성한다. <신설 2019. 12. 31.>
⑤ 그 밖에 위원회의 구성 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2019. 12. 31.>
⑥ 조합은 발전기금의 관리ㆍ운용에 관한 사무를 대통령령으로 정하는 전문기관에 위탁할 수 있다. <개정 2019. 12. 31.>
⑦ 발전기금의 관리ㆍ운용에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2019. 12. 31.>
[전문개정 2011. 5. 30.]
제19조(발전기금에의 예치) 제17조제2항에 따른 발전기금의 설치를 위한 조합의 구성원인 지방자치단체는 다음 각 호에 규정된 기금의 여유자금을 그 기금의 설치ㆍ운용에 관한 법률 및 조례에도 불구하고 발전기금에 예치할 수 있다. <개정 2020. 6. 9.>
1. 통합기금
2. 「지방공기업법」 제19조제2항에 따른 지역개발을 위한 기금
3. 그 밖에 통합기금이 설치되지 아니한 지방자치단체의 기금
[전문개정 2011. 5. 30.]
「지방자치단체 기금운용계획 수립기준」
〔참고〕 지방자치단체 기금 제도 개요
2
기금제도 개관
바. 기금의 조성재원
□ 기금운용수익
❍ 기금운용수익은 기금의 여유자금 운용에 따라 발생하는 수입과 기금의 고유사업 수행에 따라 발생하는 사업수입으로 구분
- 여유자금 운용수익은 이자수입, 임대료수입, 기타 부대사업수입 등
- 적립성 기금의 경우 기금증식을 위한 수익사업
○ 자치법규
「신안군 장학기금 조성에 관한 조례 제정(안)」
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제142조 및 「지방자치단체 기금관리기본법」에 따라 지역사회 발전에 기여할 우수인재 발굴 육성과 신안군 교육발전을 위한 신안군 장학기금의 조성에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(기금의 설치) ① 신안군수(이하 “군수”라 한다)는 장학금 지급에 필요한 자금을 확보ㆍ지원하기 위해 신안군 장학기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다.
② 기금의 존속기한은 2025년 12월 31일까지로 하되, 존속기한을 넘어서까지 기금을 존치할 필요가 있을 때에는 조례를 개정하여 5년의 범위에서 존속기한을 연장할 수 있다.
제3조(기금의 조성) ① 적립기금 조성액은 100억원으로 하며 기금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 신안군(이하 “군”이라 한다) 일반회계 출연금
2. 기금의 운용으로 발생되는 수익금
3. 그 밖의 수입금
② 군수는 재정여건을 고려하여 매 회계연도마다 일정액을 일반회계 세출예산에 계상하여 출연할 수 있다.
제4조(기금의 관리·운용) ① 기금은 적립기금과 운용기금으로 구분하여 관리하며, 각각 별도의 계좌로 운용해야 한다.
② 기금은 다음 각 호의 용도로 사용한다.
1. 이 조례에 따른 장학금 지급
2. 기금의 운용ㆍ관리를 위해 필요한 경비
3. 현금 예치에 따른 이자수익사업
4. 장학기금 증식을 위한 수익사업
5. 「신안군 통합재정안정화기금 설치 및 운용 조례」 제4조에 따른 통합기금으로의 전출
6. 그 외 장학기금운용심의위원회에서 정하는 사업.
③ 군수는 매 회계연도마다 제7조에 따른 신안군 장학기금 운용심의위원회(이하 “위원회”라 한다)의 심의ㆍ의결을 거쳐 기금운용계획을 수립해야 하며, 출납폐쇄 후 80일 이내에 기금결산보고서를 작성해야 한다.
④ 군수는 제3항에 따른 기금운용계획안과 기금결산보고서를 회계연도마다 각각 세입ㆍ세출 예산안 또는 결산서와 함께 신안군의회(이하 “의회”라 한다)에 제출하여 의결을 받아야 한다.
제6조(업무위탁) 군수는 제3조에 따라 조성된 기금의 효율적인 관리를 위해 「민법」 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따라 설립된 재단에 장학사업을 위탁 운영하게 할 수 있다.
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