이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안, 즉 법령에 반하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바, 같은 법 제9조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호)와 교육의 진흥에 관한 사무(제5호)를 자치사무로 예시하고 있으며, 관할 지역 내 교복을 입는 학교에 입학하는 학생의 학부모 등 보호자(이하 “보호자”라 한다)에게 교복구입비를 지원하는 사무(이하 “교복구입비 지원”이라 한다)는 학생 및 학생 자녀를 둔 주민들의 경비 부담을 경감시키는 것으로 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있고, 교복구입비에 대한 학생 및 보호자의 경제적ㆍ심리적인 부담이 학교 교육여건에 영향을 미친다는 점을 고려할 때 교복구입비 지원은 이러한 부담을 덜어줌으로써 학생들이 학습에 전념하고 평등하게 교육을 받을 수 있는 교육여건을 형성하기 위한 것으로 교육의 진흥에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있으므로, 학생 또는 보호자에 대한 교복구입비 지원은 자치사무에 해당한다고 볼 수 있습니다.(각주: 법제처 2018. 6. 28. 해석례 18-0188; 법제처 2021. 5. 6. 의견제시 21-0118 등 참조)
한편 「지방재정법」 제17조제1항에서는 원칙적으로 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 제한하면서 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 보조금을 교부할 수 있다고 규정하고 있고, 「행정기본법」 제17조제1항에서 행정청은 처분에 재량이 있는 경우 조건, 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있다고 규정하고 있는바, 보조금 지급과 같은 수익적 행정행위에 관한 기준을 조례로 정할 때에는 조례입안자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다는 점을 고려하면 지방자치단체에서 교복구입비 지원 목적을 달성하기 위해 필요하다고 판단하는 경우 구청장이 지정하는 보호자교육을 이수한 보호자에게 교복구입비 신청 자격을 부여하는 내용을 조례에 규정하는 것이 제한된다고 보기는 어려울 것입니다.(각주: 법제처 2012. 5. 30. 의견제시 12-0152; 법제처 2019. 2. 15. 의견제시 19-0020 등 참조)
다만 「행정기본법」 제17조제4항에서는 부관은 해당 처분의 목적에 위배되지 않고(제1호), 해당 처분과 실질적인 관련이 있으며(제2호), 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위여야 한다(제3호)고 규정하고 있는바, 교복구입비 신청 조건이 되는 구청장이 지정하는 보호자교육은 교육의 진흥을 위해 필요한 내용으로 구성하고, 지원 수준에 비해 교육 이수 기준 등이 과도하지 않은 수준으로 운영하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제23조에서는 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 법령이나 조례에서 규칙으로 정하도록 명시적인 위임규정이 없더라도 지방자치단체장은 자신의 권한에 속하는 사무에 대해서 규칙을 제정할 수 있으나, 그 내용은 상위법령이나 조례를 위반하지 않아야 하고, 지방자치단체의 사무와 관련하여 조례의 위임이 있는 경우라면 그 위임의 범위를 벗어날 수 없다고 할 것입니다.
이와 관련하여 질의 가에서 살펴본 바와 같이 교복구입비 지원 사무는 자치사무로 조례입안자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 사무라고 할 것인데, 「부산광역시 수영구 교복 지원 조례」(이하 “수영구조례”라 한다) 제2조 및 제3조에서는 매년 3월 1일 현재 교복을 입는 학교나 교육기관에 입학하는 학생으로서 부산광역시 수영구에 주민등록을 둔 학생에게 교복구입비를 지원할 수 있다고 하면서, 같은 조례 제4조에서는 수영구청장은 예산의 범위에서 교복구입비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있고(제1항), 지원금액은 매년 1월 31일까지 구청장이 정하며(제2항), 법령이나 다른 조례에 따라 지원을 받거나 그 밖의 방법으로 지원받고 있는 경우 그 금액을 제2항의 지원금액에서 공제한 금액을 지원금액으로 한다고 규정(제3항)하고 있으며, 같은 조례 제5조에서는 제3조에 따른 지원요건을 충족하지 않거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교복구입비를 지원받은 경우를 지원금 환수 사유로 규정하고 있습니다.
살피건대 수영구조례는 교복구입비 지원을 통해 학습 여건 격차를 해소하여 평등한 교육권을 확보하고 학생들이 경제적 여건에 상관없이 동일한 조건에서 교육을 받을 수 있는 환경을 마련하고자 제정된 것으로,(각주: 2018. 10. 30. 부산광역시 수영구조례 제910호로 제정된 수영구조례 제정 이유서 참조) 수영구조례에서 ‘교복을 입는 학교 학생일 것’ 외에 별도로 지원요건을 규정하거나 지방자치단체의 장이 지원요건을 구체적으로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않고, 지원금에서 공제되는 사항과 지원금 환수 사유 등을 명시하고 있는 점을 고려하면 수영구조례가 교복구입비 지원을 위한 추가 요건을 조례의 시행규칙으로 정할 수 있도록 재량을 부여한 것으로 보기는 어려운 측면이 있습니다.
따라서 수영구조례에서 교복구입비 지원 대상을 ‘교복을 입는 학교에 입학하는 학생’으로만 규정하고 있는 경우, 해당 조례의 위임에 따른 시행규칙에서 지방자치단체장이 지정하는 보호자교육을 이수한 경우에만 교복구입비를 지원하도록 하는 내용을 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. 주민복지에 관한 사업
나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리
다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. 보건진료기관의 설치ㆍ운영
바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리
아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
자. 청소, 오물의 수거 및 처리
차. 지방공기업의 설치 및 운영
5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무
가. 유아원ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도
나. 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리
다. 지방문화재의 지정ㆍ등록ㆍ보존 및 관리
라. 지방문화ㆍ예술의 진흥
마. 지방문화ㆍ예술단체의 육성
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제23조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
제24조(조례와 규칙의 입법한계) 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제 <2011. 9. 6.>
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다. <개정 2014. 11. 28.>
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제 <2011. 9. 6.>
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2014. 11. 28., 2017. 7. 26.> [제목개정 2014. 11. 28.]
「행정기본법」
제17조(부관) ① 행정청은 처분에 재량이 있는 경우에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 붙일 수 있다.
④ 부관은 다음 각 호의 요건에 적합하여야 한다.
1. 해당 처분의 목적에 위배되지 아니할 것
2. 해당 처분과 실질적인 관련이 있을 것
3. 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위일 것
「초ㆍ중등교육법」
제2조(학교의 종류) 초ㆍ중등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 초등학교
2. 중학교ㆍ고등공민학교
3. 고등학교ㆍ고등기술학교
4. 특수학교
5. 각종학교
「부산광역시 수영구 교복지원 조례」
제1조(목적) 이 조례는 교육의 공공성을 강화하고 교육복지를 통한 교육도시를 실현할 수 있도록 학생들의 교복 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “학교”란 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 해당하는 학교를 말한다.
2. “교복”이란 학교에서 학생에게 입도록 규정한 단체복을 말한다.
3. “교복구입비”란 교복 구입에 필요한 일정 금액을 말한다.
제3조(지원대상) 부산광역시 수영구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 매년 3월 1일 현재 부산광역시 수영구에 주민등록을 둔 다음 각 호에 해당하는 학생에게 교복구입비를 지원할 수 있다.
1. 교복을 입는 학교에 입학하는 학생
2. 제2조제1호에 따른 학교 이외의 교복을 입는 교육기관에 입학하는 학생
제4조(지원금액) ① 구청장은 예산의 범위에서 교복구입비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
② 교복구입비의 지원금액은 매년 1월 31일까지 구청장이 정한다.
③ 제2항에 따른 지원금액은 다음 각 호에 따른 금액을 공제한 금액으로 한다.
1. 법령이나 다른 조례에 따라 지원을 받는 경우 그 금액
2. 그 밖의 방법으로 지원받고 있는 경우 그 금액
제5조(환수) 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지원한 교복구입비를 환수하여야 한다.
1. 제3조에 따른 지원 요건을 충족하지 아니한 사람이 교복구입비를 지원받은 사실이 확인될 경우
2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 교복구입비를 지원받은 사실이 확인될 경우
제6조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
부 칙
이 조례는 2019년 1월 1일부터 시행한다.
「부산광역시 수영구 교복지원 조례 시행규칙」
제1조(목적) 이 규칙은 「부산광역시 수영구 교복 지원 조례」 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(신청자격) ① 교복구입비 신청인은 「부산광역시 수영구 교복 지원 조례」(이하 “조례”라 한다) 제3조에 따른 지원대상의 부 또는 모로 한다.
② 제1항에 따라 신청할 수 없는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 각 호의 순위에 따라 신청할 수 있다.
1. 사실상 양육하는 보호자
2. 본인
제3조(지원절차) ① 교복구입비를 지원받으려는 사람은 부산광역시 수영구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 매년 정하는 신청기간에 별지 서식의 교복구입비 신청서와 첨부서류를 주민등록이 되어 있는 거주지 관할 동장에게 제출하여야 한다.
② 관할 동장은 제1항에 따른 신청서가 접수되면 다음 각 호의 사항을 확인하고, 그 신청서를 접수일로부터 10일 이내에 구청장에게 보내야 한다.
1. 조례 제3조에 따른 지원대상에 해당하는지 여부
2. 제2조에 따른 신청인 자격 여부
제4조(교복구입비 지급) ① 구청장은 교복구입비 지원을 결정한 경우에는 신청인이 지정한 계좌로 교복구입비를 지급한다.
② 제3조제1항에도 불구하고 부득이한 사유로 해당 신청기간에 교복구입비를 신청하지 못한 경우에는 입학연도의 부산광역시 수영구 회계 출납폐쇄일 15일 전까지 신청하면 예산의 범위에서 교복구입비를 지급할 수 있다.
제5조(세부사항) 이 규칙의 운영에 관하여 필요한 세부사항은 구청장이 따로 정할 수 있다.
부 칙
이 규칙은 공포한 날부터 시행한다.
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