이유
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하므로 지방자치단체는 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 규정할 수 있을 것입니다.
그리고 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우 해당 법령이 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지라고 해석된다면 국가의 법령과 동일한 목적에서 국가 법령과 다른 내용의 조례를 규정하는 경우 해당 조례는 국가의 법령에 반하는 것이라고 할 수 있을 것(각주: 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결)입니다.
이와 관련하여 「서울특별시 노원구 세입세출마감 정보 공개에 관한 조례안」(이하 “노원구조례안”이라 한다) 제5조에서는 노원구청장은 세입액, 세출액, 잉여금, 이월금, 보조금반납액 및 순세계잉여금 발생 세부 내역을 포함한 전년도 세입세출마감 결과내역(이하 “세출결과내역”이라 한다)을 매년 2월 15일 이전 또는 전년도 세입세출이 마감된 날로부터 40일 이내까지 공고하도록 규정하고 있는바, 「지방회계법」 제15조에서는 결산서는 세입ㆍ세출 결산(제2호), 재무제표(제3호) 등의 서류로 구성된다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조에서는 결산서에 첨부되어야 할 서류로 이월 명세서 및 명시이월비 집행 명세서(제3호), 보조금 반납명세서(제6호) 등을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제12조제2항에서는 세입ㆍ세출 결산에 포함되어야 할 사항으로 세입예산액(제1호가목), 세출예산액(제2호가목), 다음 연도 이월액(제2호아목), 집행잔액(제2호자목) 등을 규정하고 있는 점을 고려하면, 노원구조례안에 따른 세출결과내역은 지방회계법령에 따른 결산서 및 그 첨부서류(이하 “결산관련서류”라 한다)에 포함되는 내용이라고 할 것입니다.
그런데 「지방회계법」 제6조제1항에서는 지방자치단체의 회계연도는 매년 1월 1일에 시작하여 12월 31일에 끝난다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조에서는 지방자치단체의 출납은 회계연도가 끝나는 날 폐쇄한다고 규정하고 있으며, 「지방자치법」 제134조에서는 결산에 대해 규정하면서 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다고 규정(제1항)하고 있고, 승인을 받으면 5일 이내에 시ㆍ도에서는 행정안전부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구에서는 시ㆍ도지사에게 각각 보고하고 그 내용을 고시하여야 한다고 규정(제2항)하고 있습니다.
또한 「지방재정법」 제60조에서는 지방자치단체의 장은 결산 승인 후 2개월 이내에 결산서를 기준으로 세입ㆍ세출예산의 운용상황, 재무제표 등을 주민에게 공시하여야 한다고 규정(제1항)하면서 공시내용은 주민이 이해하기 쉽도록 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 작성하여야 하고(제2항), 공시 내용의 적정성 등을 심의하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 지방재정공시심의위원회를 두도록 규정(제3항)하고 있습니다.
이처럼 지방자치단체의 결산 관련 법령에서는 출납 폐쇄부터 결산서 작성, 지방의회의 승인, 보고 및 고시ㆍ공시 등의 절차에 대해 자세히 규정하면서 출납 관련 자료를 고시ㆍ공시하기 전에 지방의회의 승인을 거치도록 규정하고 있고, 결산관련서류의 공시 내용을 지방재정공시심의위원회의 심의 대상으로 규정하고 있으면서 지방자치단체별로 해당 절차 및 제도를 달리 운영할 수 있도록 하거나 구체적인 내용을 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않은바, 예산안 수립부터 결산에 이르는 전 과정이 모든 지방자치단체에 동일하게 적용된다는 점을 고려하면 지방자치단체의 결산 관련 법령의 규정은 지방자치단체에서 결산을 진행하는 과정에서 따라야 할 일률적인 기준을 정한 것으로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
그리고 결산 관련 법령에서 결산관련서류를 고시ㆍ공시하도록 규정한 취지는 지방자치단체의 1년간 재정운영상황을 주민에게 알리기 위한 것(각주: 2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전부개정된 「지방재정법」 개정이유 참고)이라는 점을 고려하면 노원구조례안에 따른 세출결과내역이 결산관련서류에 포함되는 이상 결산 관련 법령에 따른 결산관련서류의 고시ㆍ공시 외에 별도로 조례에 세출결과내역의 공개에 필요한 사항을 규정할 필요도 없어 보입니다.
그렇다면 결산 관련 법령에 따라 결산관련서류에 대해 주민에게 고시하거나 공시하기 위해서는 먼저 지방의회의 승인 절차를 거쳐야 하고, 고시나 공시 시점도 매년 2월 15일 이전이나 전년도 세입세출 마감일로부터 40일 이내로 특정할 수 없는바, 조례로 매년 2월 15일 이전이나 전년도 세입세출 마감일부터 40일 이내에 결산서에 포함될 일정한 정보를 공고하도록 규정하는 것은 법령에서 규정한 결산 관련 절차를 조례로 다르게 규정하는 것으로 상위법령에 반할 소지가 있다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제134조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우에 지방의회는 본회의 의결 후 지방자치단체 또는 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정을 요구하고, 지방자치단체 또는 해당 기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다. <개정 2011. 7. 14.>
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 승인을 받으면 5일 이내에 시ㆍ도에서는 행정안전부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구에서는 시ㆍ도지사에게 각각 보고하고 그 내용을 고시하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
③ 제1항의 검사위원의 선임과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「지방회계법」
제6조(회계연도) ① 지방자치단체의 회계연도는 매년 1월 1일에 시작하여 12월 31일에 끝난다.
② 세입(歲入)과 세출(歲出)의 회계연도 소속 구분은 대통령령으로 정한다.
제7조(출납 폐쇄기한 및 출납사무 완결기한) ① 지방자치단체의 출납은 회계연도가 끝나는 날 폐쇄한다. 다만, 해당 회계연도의 예산에 포함된 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 회계연도 1월 20일까지 수입 또는 지출 처리를 할 수 있다.
1. 회계연도 말에 계약 이행이 완료되어 회계연도 내에 지출하기가 곤란한 경우
2. 국가나 다른 지방자치단체 등으로부터 자금이 교부되지 아니하여 회계연도 내에 지출하기가 곤란한 경우
3. 그 밖에 해당 회계연도 내에 지출 또는 수입 처리하기가 곤란한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
② 제44조에 따른 출납원이 제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 다음 회계연도 1월 20일까지 수납한 세입금은 같은 기한까지 지방자치단체 금고에 납입할 수 있으며, 관서 운영에 드는 경비 또는 일상경비(이하 “일상경비등”이라 한다)는 다음 회계연도 1월 20일까지 반납할 수 있다.
③ 해당 회계연도에 속하는 세입ㆍ세출의 출납에 관한 사무는 다음 회계연도 2월 10일까지 마쳐야 한다.
제14조(결산의 수행) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 일반회계ㆍ특별회계 및 기금을 통합한 결산서를 작성하여 「지방자치법」 제134조제1항에 따라 지방의회가 선임한 검사위원에게 검사를 의뢰하여야 한다.
② 검사위원은 지방자치단체의 장, 지방의회, 그 밖의 이해관계인으로부터 독립하여 공정하게 업무를 수행하여야 한다.
③ 지방의회는 검사위원의 실명을 공개하여야 한다.
④ 지방자치단체의 장은 결산의 결과를 다음 연도 예산 편성에 반영하도록 노력하여야 한다.
⑤ 지방자치단체의 장은 지방의회에 결산 승인을 요청한 날부터 5일 이내에 결산서를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2017. 7. 26.>
⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 결산업무의 기준ㆍ절차ㆍ방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제15조(결산서의 구성) 결산서는 다음 각 호의 서류로 구성된다.
1. 결산 개요
2. 세입ㆍ세출 결산
3. 재무제표(주석을 포함한다. 이하 같다)
가. 재정상태표
나. 재정운영표
다. 순자산 변동표
4. 성과보고서
제17조(결산서의 첨부서류) ① 제15조에 따른 결산서에는 다음 각 호의 서류가 첨부되어야 한다.
1. 계속비 결산 명세서
2. 수입대체경비 사용 명세서
3. 이월 명세서 및 명시이월비 집행 명세서
4. 성인지 결산서
5. 「지방세특례제한법」 제5조에 따른 지방세지출보고서(실적 기준)
6. 국고보조금 또는 시ㆍ도보조금의 반납명세서
7. 「지방재정법」 제59조에 따른 지역통합재정통계 보고서(결산액 기준)
8. 지방채 발행 보고서
9. 지방공기업에 대한 출자ㆍ출연 보고서
10. 지방자치단체 출자ㆍ출연기관에 대한 출자ㆍ출연 보고서
11. 공유재산 및 물품 관련 보고서
12. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류
② 제15조제3호에 따른 재무제표에는 다음 각 호의 서류가 첨부되어야 한다.
1. 성질별 재정운영 보고서
2. 유형자산 명세서
3. 감가상각 명세서
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서류
「지방회계법 시행령」
제10조(결산서 등의 제출) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 법 제14조에 따라 작성한 결산서에 「지방자치법」 제134조제1항 전단에 따른 검사위원(이하 “검사위원”이라 한다)의 검사의견서를 첨부하여 다음 회계연도 5월 31일까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② 지방의회의 의장은 제1항에 따라 결산서와 검사의견서를 받은 경우 받은 날부터 7일 이내에 검사의견서와 검사위원의 성명을 지방의회의 인터넷 홈페이지에 1개월 이상 공고하여야 한다.
제12조(결산서의 작성) ① 법 제15조제1호에 따른 결산 개요는 예산의 집행 결과, 재정의 운영내용과 재무상태를 분명하게 파악할 수 있도록 작성하여야 한다.
② 법 제15조제2호에 따른 세입ㆍ세출 결산에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 세입에 관한 다음 각 목의 사항
가. 세입예산액
나. 이체 등 증감액
다. 세입예산 현액
라. 징수결정액
마. 수납액
바. 불납결손액
사. 미수납액
2. 세출에 관한 다음 각 목의 사항
가. 세출예산액
나. 전년도 이월액
다. 예비비 사용액
라. 전용 등 증감액
마. 법 제26조제1항 단서에 따른 초과 지출액
바. 세출예산 현액
사. 지출액
아. 다음 연도 이월액
자. 집행잔액
③ 제1항과 제2항에서 규정된 사항 외에 결산의 절차와 방법, 결산서 작성 등 지방자치단체의 결산에 관한 구체적인 사항은 행정안전부장관이 정한다. <개정 2017. 7. 26.>
제14조(결산서 첨부서류의 제출 및 작성 등) ① 지방자치단체의 장은 법 제17조제1항제1호에 따른 계속비 결산 명세서를 그 계속비 연부액(年賦額)의 마지막 지출이 속하는 연도의 세입ㆍ세출결산서와 함께 제출하여야 한다.
② 법 제17조제2항제4호에서 “대통령령으로 정하는 서류”란 다음 각 호의 서류를 말한다. <개정 2017. 7. 26.>
1. 채무관리 보고서
2. 채권현재액 보고서
3. 그 밖에 행정안전부장관이 정하는 서류
「지방재정법」
제60조(지방재정 운용상황의 공시 등) ① 지방자치단체의 장은 예산 또는 결산의 확정 또는 승인 후 2개월 이내에 예산서와 결산서를 기준으로 다음 각 호의 사항을 주민에게 공시하여야 한다. <개정 2016. 5. 29., 2018. 3. 27., 2020. 1. 29.>
1. 세입ㆍ세출예산의 운용상황(성과계획서와 성과보고서를 포함한다)
2. 재무제표
3. 채권관리 현황
4. 기금운용 현황
5. 공유재산의 증감 및 현재액
6. 지역통합재정통계
7. 지방공기업 및 지방자치단체 출자ㆍ출연기관의 경영정보
8. 중기지방재정계획
9. 제36조의2 및 「지방회계법」 제18조에 따른 성인지 예산서 및 성인지 결산서
10. 제38조에 따른 예산편성기준별 운영 상황
10의2. 제39조에 따른 주민참여예산제도의 운영현황 및 주민의견서
11. 제44조의2제1항제1호에 따른 재정운용상황개요서
12. 제55조의3제1항에 따라 수립한 재정건전화계획 및 이행현황
13. 제87조의3에 따른 재정건전성관리계획 및 이행현황
14. 투자심사사업, 지방채 발행사업, 민간자본 유치사업, 보증채무사업의 현황
15. 지방보조금 관련 다음 각 목의 현황
가. 교부현황
나. 성과평가 결과
다. 지방보조금으로 취득한 중요재산의 변동사항
라. 교부결정의 취소 등 중요 처분내용
16. 그 밖에 대통령령으로 정하는 재정 운용에 관한 중요 사항
② 제1항 각 호의 사항은 주민이 이해하기 쉽도록 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 작성하여야 하며, 불가피한 사유가 있는 경우를 제외하고는 항상 보거나 자료를 내려 받을 수 있도록 인터넷 홈페이지 등을 통하여 공시하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
③ 제1항에 따른 공시 내용의 적정성 등을 심의하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 지방재정공시심의위원회를 두되, 그 구성 등에 관하여는 제37조의2제2항부터 제8항까지를 준용한다. 이 경우 “지방재정투자심사위원회”는 “지방재정공시심의위원회”로 본다. <개정 2018. 10. 16., 2021. 1. 12.>
④ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 공시한 내용을 공시한 날부터 5일 이내에 지방의회와 시ㆍ군ㆍ자치구의 경우는 시ㆍ도지사에게, 시ㆍ도는 행정안전부장관에게 보고하여야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사는 관할 시ㆍ군ㆍ자치구의 내용을 포함하여 보고하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
⑤ 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 공시와는 별도로 해당 지방자치단체의 세입ㆍ세출예산 운용상황을 특별한 사유가 없으면 매일 주민에게 공개하여야 한다. 이 경우 주민이 인터넷 홈페이지를 통하여 세입ㆍ세출예산 운용상황을 세부사업별로 조회할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2015. 5. 13.>
⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 공시 및 공개에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2015. 5. 13.>
[전문개정 2014. 5. 28.]
[제목개정 2015. 5. 13.]
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