이유
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안, 즉 법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는바, 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임 취지를 존중하여 상위법령에 위반되지 않는 범위에서 그 위임 사항을 조례로 정하여야 할 것입니다.
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 한다) 제8조제1항에서는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 등을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되면 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호) 등을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하여 가축사육이 제한되는 세부지역의 범위와 제한의 구체적인 내용에 관해 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있습니다.
이처럼 가축분뇨법 제8조제1항에서 지역주민의 생활환경보전 등이라는 목적을 위하여 지방자치단체에서 조례로 가축사육 제한구역을 지정할 수 있도록 하면서 가축사육 제한구역 지정 요건으로 ‘생활환경의 보호가 필요한 지역’이라는 추상적ㆍ개방적 개념으로 규정한 취지는 가축사육 제한구역 지정으로 인한 지역주민의 재산권 제약 등을 고려하여 법률에서 지정기준의 대강과 한계를 설정하되, 구체적인 세부기준은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 전문적ㆍ기술적 판단과 정책적 고려에 따라 합리적으로 정하도록 한 것(각주: 대법원 2017. 4. 7. 선고 2014두37122 판결 참조)입니다.
따라서 지방자치단체에서 가축사육 제한구역을 조례로 정하는 경우 지방자치단체의 개별적인 실정 등을 고려하여 어떤 방법으로 제한구역을 지정하여 운영하는 것이 가장 합리적인지 판단할 수 있는 재량이 있다고 할 것이고, 주거밀집지역 등에서 가축사육으로 인해 장래 발생할 수 있는 주민 생활환경의 침해로부터 주민을 보호하기 위해 필요하다고 판단되는 특정 정책을 선택한 경우 그 정책이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치와 비교했을 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 해당 정책은 폭넓게 존중되어야 할 것입니다.(각주: 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490)
이와 관련하여 「해남군 가축사육 제한에 관한 조례 일부개정안」(이하 “해남군조례안”이라 한다) 제3조 및 별표 1에서는 주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요하여 가축의 사육을 일부 제한하는 구역(이하 “가축사육일부제한구역”이라 한다)을 정하면서 해당 구역 내에 건축 가능한 개별 축사의 연면적 외에 해당 구역에서 건축 가능한 총 축사의 연면적을 함께 규정하여 가축사육일부제한구역에서 가축을 사육할 수 있는 축사의 전체 규모를 제한(이하 “축사총규모제한”이라 한다)하여 규정하고 있는바, 이는 주민의 생활환경 보호를 위해 가축사육일부제한구역을 지정했음에도 불구하고 해당 구역에서 소규모 축사가 난립하여 궁극적으로 주민의 생활환경 보호 목적을 달성하지 못하게 되는 상황을 예방하기 위한 규정으로 보입니다.
그리고 가축분뇨법 제8조제1항 각 호의 요건에 해당하는 구역에서 가축사육을 전면적으로 금지할지 일정 한도로 제한할지에 대해 지방자치단체가 합리적으로 판단하여 정할 수 있는 점(각주: 법제처 2010. 8. 23. 10-0200 해석례 참조), 지방자치단체에서 조례로 가축사육 제한구역을 지정하면서 예외적으로 일정 요건에 해당하는 사람을 대상으로 가축사육을 허용하는 내용도 조례로 정할 수 있는 점(각주: 법제처 2020. 9. 29. 20-0198 의견제시례 참조), 일정 거리 내에 축사 신설등이 일률적으로 금지되는 것이 아니라 총 허용량 범위 내에서는 그 신설등이 허용되는 것이고, 가축사육 제한구역 외에서는 가축사육법령에 따른 요건을 갖추어 가축을 사육하는 것이 제한되는 것은 아닌 점 등을 종합적으로 고려하면 지방자치단체에서 조례로 가축사육일부제한구역을 지정하면서 지역주민의 생활환경을 보호하기 위하여 축사총규모제한제도를 도입하는 것이 가장 합리적이고 효율적이라고 판단한다면 해당 내용을 조례로 규정하는 것이 반드시 제한된다고 보기는 어려울 것입니다.
다만 가축분뇨법 상 포괄적인 위임에 따른 조례라고 하더라도 그 내용은 「행정기본법」 제9조 및 제10조에 따른 평등의 원칙ㆍ비례의 원칙 등에 위배되지 않아야 할 것인바, 해남군에서는 축사총규모제한제도에 따른 축사총면적의 산출근거를 합리적으로 검토하여 축사총규모제한제도가 관할구역 안의 구체적인 자연환경이나 생활환경 실정을 고려할 때에 환경보전이라는 행정목적과 지역주민의 가축사육의 자유 간에 조화를 도모할 수 있는(각주: 법제처 2010. 8. 23. 10-0200 해석례 참조) 적절한 방안인지, 조례로 가축사육의 일부를 제한하는 경우에도 기존 축산업자와 신규진입자 간의 형평성 문제나 가축사육제한에 따른 불이익을 최소화 할 수 있는 더 나은 대안은 없는지 등을 고려하여 「행정기본법」 상 평등의 원칙ㆍ비례의 원칙 등에 위배되지 않도록 신중하게 판단할 필요가 있을 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」
제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
2. ∼ 5. (생 략)
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