이유
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제15조에서는 일정 요건에 해당하는 주민은 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구(이하 “조례개폐청구”라 한다)할 수 있다고 규정(제1항)하면서 같은 조 제2항에서 법령을 위반하는 사항(제1호) 등을 주민의 조례개폐청구 대상에서 제외한다고 규정하고 있습니다.
따라서 「지방자치법」 제15조에서 규정한 요건을 갖춘 주민은 지방자치단체에서 조례로 정할 수 있는 사항에 대해 같은 조 제2항 각 호의 사항에 해당하지 않는 한 지방자치단체의 장에게 조례개폐청구를 할 수 있는바, 주민의 조례개폐청구가 지방자치에 대한 주민의 직접 참여를 확대하기 위해 도입된 제도(각주: 1999. 8. 31. 법률 제6002호로 일부개정된 지방자치법 개정이유 참고)라는 점과 「지방자치법」 제15조의2에서 지방자치단체의 장은 청구된 주민청구조례안에 대하여 의견이 있으면 주민청구조례안을 지방의회에 부의할 때 그 의견을 첨부할 수 있다는 점 등을 고려하면, 주민이 조례개폐청구한 사항이 법령에 위반됨이 명확하지 않은 사항의 경우 「지방자치법」 제15조제2항제1호에 따라 주민의 조례개폐청구 대상에서 제외된다고 보기는 어려울 것입니다.
그런데 「지방자치법」 제9조제2항제2호자목에서는 ‘청소, 오물의 수거 및 처리’를 지방자치단체 사무의 하나로 예시하여 규정하고 있고, 「폐기물관리법」 제14조에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 한다)은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리(각주: 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말하여(「폐기물관리법」 제2조제5호의3), 이하 같음)하여야 한다고 규정(제1항)하면서, 시장등은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다고 규정(제2항)하고 있으므로, 지방자치단체는 생활폐기물의 처리 및 대행에 대해 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
한편 「지방자치법」에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 개별법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 판단재량을 박탈하는 내용의 규정을 조례에 둘 수는 없지만,(각주: 대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 ) 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때는 조례가 국가 법령에서 명확히 규정하고 있지 않는 사항을 규정하고 있다고 하여 그 사실만으로 해당 조례가 국가 법령에 위반되는 것이라고 할 수 없습니다.(각주: 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 )
이 사안의 경우 「지방자치법」 제15조제1항에 따라 전주시 주민이 조례개폐청구한 「전주시 폐기물 관리 조례 개정안」(이하 “전주시조례안”이라 한다)에서는 생활폐기물의 처리를 생활폐기물 처리업자로 하여금 대행하게 하도록 규정한 제13조에 단서를 신설하여 생활폐기물의 수집ㆍ운반은 시장이 하도록 하여 생활폐기물 처리에 해당하는 ‘수집, 운반, 보관, 재활용, 처분’(각주: 「폐기물관리법」 제2조제5호의3 참조) 중 ‘수집, 운반’의 대행을 금지하고 있습니다.
그런데 「폐기물관리법」 제14조에서는 관할 구역에서 발생하는 생활폐기물을 시장등에게 처리하도록 하면서(제1항) 조례로 정하는 바에 따라 그 처리를 대통령령으로 정하는 자에게 대행하게 할 수 있다고 규정(제2항)하고 있는바, 이에 따르면 시장등에게 생활폐기물의 처리에 대한 집행 권한을 부여하면서 시장등이 생활폐기물을 대행처리하는 경우에는 대행처리를 위하여 필요한 일정한 기준이나 범위, 방법 등을 조례로 정하도록 법에서 위임한 것으로 보이므로 조례로 생활폐기물의 대행처리와 관련하여 지방자치단체의 집행과 관련된 판단재량을 박탈하는 수준에 이르는 것이 아니라면 조례로 대행처리의 범위 등을 제한적으로 규정하는 것이 허용되지 않는다고 보기는 어렵습니다.(각주: 법제처 2012. 8. 13. 의견제시 12-0236; 법제처 2017. 9. 27. 의견제시 17-0236 )
또한 ‘권한의 대행’은 본래 행정기관이 행사해야 할 법령상의 권한을 대행기관으로 하여금 사실상 행하게 하되 그 명의와 책임은 원권한자인 행정기관에게 귀속되도록 하는 제도이므로, 폐기물의 처리대상이나 과정 중 일부의 대행을 제한한다고 하여 폐기물 처리 대행의 목적과 취지에 반한다고 보기는 어렵고, 시장의 폐기물 처리 대행에 관한 재량권이 박탈되었다고 보기는 어려운 점 등을 고려하면 폐기물처리 대행의 일부 내용이나 절차를 조례로 제한하였다는 이유만으로 이러한 조례가 위법하다고 보기는 어려울 것입니다.
그렇다면 전주시조례안과 같이 생활폐기물 처리에 해당하는 ‘수집, 운반, 보관, 재활용, 처분’ 중 ‘수집, 운반’의 대행을 금지하는 것이 시장의 생활폐기물 ‘처리’에 관한 권한이 본질적으로 박탈되었는지는 생활폐기물 처리에서 ‘수집, 운반’이 차지하는 비중, 실제 시장이 수집ㆍ운반을 할 수 있는지 등 개별ㆍ구체적인 상황을 고려하여 최종적으로 판단할 필요가 있겠지만, 생활폐기물의 처리 대행 중 일부 절차에 관한 대행을 조례로 제한하고 있는 것 자체로 전주시조례안이 「폐기물관리법」등 상위 법령에 반한다고 단정하기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서 전주시장이 직접 생활폐기물을 수집ㆍ운반하도록 전주시조례 제13조를 개정하는 내용으로 주민이 조례개폐청구를 하는 것은 가능할 것으로 보이며, 이에 대하여 지방의회에서는 지역 실정과 전주시장이 현실적으로 직접 생활폐기물의 수집ㆍ운반을 할 수 있는지 여부 등을 고려하여 조례 개정 여부를 정책적으로 결정하여야 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
○ 관련법령
「지방자치법」
제15조(조례의 제정과 개폐 청구) ① 19세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(「공직선거법」 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외한다. 이하 이 조 및 제16조에서 “19세 이상의 주민”이라 한다)은 시ㆍ도와 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시ㆍ군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.
1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 국민
3. 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
② 다음 각 호의 사항은 제1항에 따른 청구대상에서 제외한다.
1. 법령을 위반하는 사항
2. 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항
3. 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항.
③ 지방자치단체의 19세 이상의 주민이 제1항에 따라 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구하려면 청구인의 대표자를 선정하여 청구인명부에 적어야 하며, 청구인의 대표자는 조례의 제정안ㆍ개정안 및 폐지안(이하 “주민청구조례안”이라 한다)을 작성하여 제출하여야 한다.
④ 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 청구를 받으면 청구를 받은 날부터 5일 이내에 그 내용을 공표하여야 하며, 청구를 공표한 날부터 10일간 청구인명부나 그 사본을 공개된 장소에 갖추어두어 열람할 수 있도록 하여야 한다.
⑤ 청구인명부의 서명에 관하여 이의가 있는 자는 제4항에 따른 열람기간에 해당 지방자치단체의 장에게 이의를 신청할 수 있다.
⑥ 지방자치단체의 장은 제5항에 따른 이의신청을 받으면 제4항에 따른 열람기간이 끝난 날부터 14일 이내에 심사ㆍ결정하되, 그 신청이 이유 있다고 결정한 때에는 청구인명부를 수정하고, 이를 이의신청을 한 자와 제3항에 따른 청구인의 대표자에게 알려야 하며, 그 이의신청이 이유 없다고 결정한 때에는 그 뜻을 즉시 이의신청을 한 자에게 알려야 한다.
⑦ 지방자치단체의 장은 제5항에 따른 이의신청이 없는 경우 또는 제5항에 따라 제기된 모든 이의신청에 대하여 제6항에 따른 결정이 끝난 경우 제1항 및 제2항에 따른 요건을 갖춘 때에는 청구를 수리하고, 그러하지 아니한 때에는 청구를 각하하되, 수리 또는 각하 사실을 청구인의 대표자에게 알려야 한다.
⑧ 지방자치단체의 장은 제7항에 따라 청구를 각하하려면 청구인의 대표자에게 의견을 제출할 기회를 주어야 한다.
⑨ 지방자치단체의 장은 제7항에 따라 청구를 수리한 날부터 60일 이내에 주민청구조례안을 지방의회에 부의하여야 하며, 그 결과를 청구인의 대표자에게 알려야 한다.
⑩ 제1항에 따른 19세 이상의 주민 총수는 전년도 12월 31일 현재의 주민등록표 및 재외국민국내거소신고표, 외국인등록표에 의하여 산정한다.
⑪ 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지 청구에 관하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「폐기물관리법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다.
2. “생활폐기물”이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말한다.
3. “사업장폐기물”이란 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」 또는 「소음ㆍ진동관리법」에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다.
4. “지정폐기물”이란 사업장폐기물 중 폐유ㆍ폐산 등 주변 환경을 오염시킬 수 있거나 의료폐기물(醫療廢棄物) 등 인체에 위해(危害)를 줄 수 있는 해로운 물질로서 대통령령으로 정하는 폐기물을 말한다.
5. “의료폐기물”이란 보건ㆍ의료기관, 동물병원, 시험ㆍ검사기관 등에서 배출되는 폐기물 중 인체에 감염 등 위해를 줄 우려가 있는 폐기물과 인체 조직 등 적출물(摘出物), 실험 동물의 사체 등 보건ㆍ환경보호상 특별한 관리가 필요하다고 인정되는 폐기물로서 대통령령으로 정하는 폐기물을 말한다.
5의2. “의료폐기물 전용용기”란 의료폐기물로 인한 감염 등의 위해 방지를 위하여 의료폐기물을 넣어 수집ㆍ운반 또는 보관에 사용하는 용기를 말한다.
5의3. “처리”란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다.
6. “처분”이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말한다.
7. “재활용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 활동을 말한다.
가. 폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동
나. 폐기물로부터 「에너지법」 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동
제14조(생활폐기물의 처리 등) ①특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 지역은 제외한다.
②특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다.
「폐기물관리법 시행령 」
제8조(생활폐기물의 처리대행자) 법 제14조제2항에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 제4호는 농업활동으로 발생하는 폐플라스틱 필름ㆍ시트류를 재활용하거나 폐농약용기 등 폐농약포장재를 재활용 또는 소각하는 경우만 해당한다.
1. 폐기물처리업자
2. 삭제
3. 폐기물처리 신고자
4. 「한국환경공단법」에 따른 한국환경공단(이하 “한국환경공단”이라 한다)
5. 「전기ㆍ전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률」 제15조 전단에 따른 전기ㆍ전자제품 재활용의무생산자 또는 같은 법 제16조의4제1항에 따른 전기ㆍ전자제품 판매업자(전기ㆍ전자제품 재활용의무생산자 또는 전기ㆍ전자제품 판매업자로부터 회수ㆍ재활용을 위탁받은 자를 포함한다) 중 전기ㆍ전자제품을 재활용하기 위하여 스스로 회수하는 체계를 갖춘 자
6. 삭제
7. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제13조의2에 따른 재활용센터를 운영하는 자(같은 법 제2조제13호에 따른 대형폐기물을 수집ㆍ운반 및 재활용하는 것만 해당한다)
8. 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 제16조에 따른 재활용의무생산자 중 제품ㆍ포장재를 스스로 회수하여 재활용하는 체계를 갖춘 자(재활용의무생산자로부터 재활용을 위탁받은 자를 포함한다)
9. 「건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률」 제21조에 따라 건설폐기물 처리업의 허가를 받은 자(공사ㆍ작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 생활폐기물을 같은 법 시행령 제9조제2항에 따른 기준과 방법에 따라 재활용하기 위하여 수집ㆍ운반하거나 재활용하는 경우만 해당한다)
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