이유
가. 질의 가에 대하여
「폐기물관리법」 제7조제2항 및 제8조제3항에서는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 한다)은 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자가 그가 소유ㆍ점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치(이하 “조치명령”이라 한다)를 명할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제15조제1항 및 제2항에서는 생활폐기물배출자(각주: 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자를 말하며, 이하 같음)의 생활폐기물 배출 및 분리ㆍ보관에 관해 규정하면서 그 구체적인 사항(이하 “생활폐기물배출방법등”이라 한다)을 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
그리고 「폐기물관리법」 제4조제1항에서는 시장등에게 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하고 폐기물 발생 억제를 위해 노력할 책무를 부여하고 있고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호자목에서는 청소, 오물의 수거 및 처리를 지방자치단체 사무의 하나로 예시하고 있습니다.
이러한 「폐기물관리법」 및 「지방자치법」의 규정을 종합하면 환경보전과 국민생활의 질적 향상을 위하여 토지나 건물의 청결 유지에 필요한 조치명령을 하고, 생활폐기물배출방법등을 정하여 주민들의 생활환경을 보호하고 폐기물 배출 등을 관리ㆍ운영하는 것은 지방자치단체의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
한편 「폐기물관리법」 제68조제3항제2호 및 제3호에서는 조치명령을 이행하지 않은 자와 생활폐기물배출방법등을 위반한 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 소관별로 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부과ㆍ징수한다고 규정하여 과태료 부과ㆍ징수 권한이 ‘업무 소관별’로 발생함을 전제하고 있습니다.
그리고 「질서위반행위규제법」 제6조에서는 법률에 따르지 아니하고는 어떤 행위도 질서위반행위로 과태료를 부과하지 아니한다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제22조 단서에서도 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로 원칙적으로 과태료 부과에 관한 사항은 법률에서 규정하게 되나, 과태료는 법률상 의무의 효율적인 이행을 확보하기 위하여 부과하는 것(각주: 「질서위반행위규제법」 제1조(목적) 참고)이라는 점을 고려하면 지방자치단체의 권한에 속하는 사항에 있어서의 의무위반에 대한 과태료 부과ㆍ징수에 관한 사무는 원칙적으로 자치사무에 해당하는 것으로 보아야 합니다.
이러한 점을 고려하면 자치사무에 해당하는 「폐기물관리법」에 따른 조치명령 및 생활폐기물배출방법등을 위반한 자에 대해 그 업무를 소관하는 지방자치단체의 장이 과태료를 부과ㆍ징수하는 사무도 자치사무에 해당한다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「폐기물관리법」 제62조 및 같은 법 시행령 제37조에서는 이 법에 따른 환경부장관의 권한의 위임에 관하여서만 규정하고 있고 「폐기물관리법」상 지방자치단체의 장의 권한의 위임에 관한 별도의 규정은 없는바, 지방자치단체의 장은 지방자치단체 사무의 위임에 관한 일반적인 사항을 규율한 「지방자치법」 제104조제1항에 따라 권한을 위임할 수 있다고 할 것입니다.
「지방자치법」 제104조제1항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제117조에 따르면 하부행정기관에는 읍ㆍ면ㆍ동이 포함되므로 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 읍ㆍ면ㆍ동에 위임할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 질의 가에서 살펴본 바와 같이 「폐기물관리법」 제68조제3항제2호 및 제3호에 따른 과태료 부과ㆍ징수에 관한 사무는 지방자치단체의 소관사무에 해당하므로 지방자치단체의 장은 「지방자치법」 제104조제1항에 따라 해당 사무를 읍ㆍ면ㆍ동의 장에게 위임할 수 있다고 할 것입니다.
다만 과태료 부과ㆍ징수 권한을 읍ㆍ면ㆍ동의 장에게 위임할 경우, 읍ㆍ면ㆍ동의 장이 「질서위반행위규제법」 및 「비송사건절차법」상 과태료 재판의 당사자인 “행정청”이 된다는 점 등을 고려하여 권한의 위임 여부를 신중히 결정하시기 바랍니다.
다. 질의 다에 대하여
질의 나에서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」 제104조제1항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 위임할 수 있다고 규정하고 있어 어느 경우에 조례로 위임하고 어느 경우에 규칙으로 위임할 수 있는지에 대해 명확하게 규정하고 있지는 않습니다.
그런데 행정권한을 위임하는 것은 법령에 따라 권한을 부여받은 행정기관이 그 권한의 일부를 다른 행정기관 등에 맡겨 그 명의와 책임으로 권한을 행사하도록 하는 것이라는 점을 고려하면 법령에 다른 특별한 규정이 없는 한 조례로 규정할 사항인 자치사무나 단체위임사무의 위임에 대해서는 조례로 정하고(각주: 대법원 1997. 6. 19. 선고 95누8669 전원합의체 판결), 기관위임사무의 위임에 대해서는 규칙으로 정하는 것(각주: 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결)이 바람직하다고 할 것입니다.
따라서 자치사무로 볼 수 있는 조치명령 및 생활폐기물배출방법등을 위반한 자에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무의 위임에 관한 내용은 조례로 정하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
한편 사무위임에 관한 일반조례와 개별조례 중 어느 조례에 위임 규정을 둘 것인지는 통일적ㆍ체계적 관리 필요성, 입법편의성 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단할 사항이지 일의적으로 정해진 것은 아니라고 할 것인바, 위임할 사항을 통일적ㆍ체계적으로 관리할 필요성이 크다면 사무위임에 관한 일반조례에 규정하는 것이 바람직할 것이고, 개별조례를 제정ㆍ개정하면서 해당 조례와 관련한 사무를 위임하려는 경우라면 입법의 편의를 위하여 해당 조례를 제정ㆍ개정하면서 위임 규정을 둘 수 있을 것입니다(각주: 법제처 19-0174 의견제시 2019. 6. 5.).
따라서 귀 시에서는 사무 관리의 편리성, 입법편의성 등을 종합적으로 고려하여 「폐기물관리법」 제68조제3항제2호 및 제3호에 따른 과태료 부과ㆍ징수 사무의 위임 규정을 「경산시 사무위임 조례」에 규정할 수도 있고 「경산시 폐기물관리 조례」에 규정할 수도 있다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「폐기물관리법」
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 관할 구역의 폐기물의 배출 및 처리상황을 파악하여 폐기물이 적정하게 처리될 수 있도록 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하여야 하며, 폐기물의 처리방법의 개선 및 관계인의 자질 향상으로 폐기물 처리사업을 능률적으로 수행하는 한편, 주민과 사업자의 청소 의식 함양과 폐기물 발생 억제를 위하여 노력하여야 한다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23., 2013. 7. 16.>
② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항에 따른 책무를 충실하게 하도록 기술적ㆍ재정적 지원을 하고, 그 관할 구역의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하여야 한다. <개정 2007. 8. 3.>
③ 국가는 지정폐기물의 배출 및 처리 상황을 파악하고 지정폐기물이 적정하게 처리되도록 필요한 조치를 마련하여야 한다.
④ 국가는 폐기물 처리에 대한 기술을 연구ㆍ개발ㆍ지원하고, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항과 제2항에 따른 책무를 충실하게 하도록 필요한 기술적ㆍ재정적 지원을 하며, 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다) 간의 폐기물 처리사업에 대한 조정을 하여야 한다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.>
제7조(국민의 책무) ① 모든 국민은 자연환경과 생활환경을 청결히 유지하고, 폐기물의 감량화(減量化)와 자원화를 위하여 노력하여야 한다.
② 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 그가 소유ㆍ점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 정하는 계획에 따라 대청소를 하여야 한다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.>
제8조(폐기물의 투기 금지 등) ① 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는 아니 된다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.>
② 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 매립하거나 소각하여서는 아니 된다. 다만, 제14조제1항 단서에 따른 지역에서 해당 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 소각하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.>
③ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자가 제7조제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.>
제15조(생활폐기물배출자의 처리 협조 등) ① 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자(이하 “생활폐기물배출자”라 한다)는 관할 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 생활환경 보전상 지장이 없는 방법으로 그 폐기물을 스스로 처리하거나 양을 줄여서 배출하여야 한다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16.>
② 생활폐기물배출자는 제1항에 따라 스스로 처리할 수 없는 생활폐기물의 분리ㆍ보관에 필요한 보관시설을 설치하고, 그 생활폐기물을 종류별, 성질ㆍ상태별로 분리하여 보관하여야 하며, 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구에서는 분리ㆍ보관에 관한 구체적인 사항을 조례로 정하여야 한다. <개정 2007. 8. 3., 2013. 7. 16., 2019. 11. 26.>
③ 생활폐기물배출자는 제1항에 따라 생활폐기물을 스스로 처리하는 경우 매년 2월 말까지 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물의 위탁 처리실적과 처리방법, 계약에 관한 사항 등을 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. <신설 2019. 11. 26.>
④ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 생활폐기물을 스스로 처리한 자의 처리실적을 관할구역 내 생활폐기물 발생 및 처리실적에 포함하는 등 관리하여야 한다. <신설 2019. 11. 26.>
⑤ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 음식물류 폐기물의 양을 줄여서 배출하기 위한 시설을 설치하거나 제2항에 따라 생활폐기물의 분리ㆍ보관에 필요한 보관시설을 설치하려는 생활폐기물배출자에게 시설의 설치에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있으며, 지원 시설의 종류 및 설치ㆍ관리 기준, 지원의 범위 등에 관한 구체적인 사항은 조례로 정할 수 있다. <신설 2017. 11. 28., 2019. 11. 26.>
[제목개정 2013. 7. 16.]
제68조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23., 2013. 7. 16., 2015. 1. 20., 2015. 7. 20., 2017. 4. 18., 2019. 11. 26.>
1. ~ 10. (생 략)
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 300만원 이하의 과태료를 부과한 다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23., 2013. 7. 16., 2015. 1. 20., 2017. 4. 18.>
1. 제17조제1항제1호에 따른 확인을 하지 아니한 자
1의2. ~ 12의4. (생 략)
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 100만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2007. 8. 3., 2010. 7. 23., 2013. 7. 16., 2015. 1. 20., 2017. 4. 18., 2017. 11. 28., 2019. 11. 26.>
1. 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 생활폐기물을 버리거나 매립 또는 소각한 자
2. 제8조제3항에 따른 조치명령을 이행하지 아니한 자
3. 제15조제1항 또는 제2항을 위반한 자
4. 제15조의2제1항을 위반하여 조례로 정하는 준수사항을 지키지 아니한 자
4의2. 제15조의2제2항을 위반하여 음식물류 폐기물의 발생 억제 및 처리 계획을 신고하지 아니한 자
4의3. 제18조제3항을 위반하여 폐기물의 인계ㆍ인수에 관한 내용을 기간 내에 전자정보처리프로그램에 입력하지 아니하거나 부실하게 입력한 자
5. 제29조제4항에 따른 신고를 하지 아니하고 해당 시설의 사용을 시작한 자
6. 제35조제1항 또는 제2항을 위반하여 교육을 받지 아니한 자 또는 교육을 받게 하지 아니한 자
7. 제36조제1항에 따른 장부를 기록 또는 보존하지 아니하거나 거짓으로 기록한 자
7의2. 제36조제3항을 위반하여 장부기록사항을 기간 내에 전자정보처리프로그램에 입력하지 아니하거나 부실하게 입력한 자
8. 제38조제1항 또는 제2항에 따른 보고서를 기한까지 제출하지 아니하거나 거짓으로 작성하여 제출한 자(제2항제9호의2의 경우는 제외한다)
9. 제38조제4항에 따른 보고서 작성에 필요한 자료를 기한까지 제출하지 아니하거나 거짓으로 작성하여 제출한 자
10. 삭제 <2019. 11. 26.>
11. 삭제 <2019. 11. 26.>
12. 제40조제9항에 따른 보험증서 원본을 제출하지 아니한 자
13. 제40조제10항에 따른 변경사실을 알리지 아니한 자
14. 제50조제1항에 따른 신고를 하지 아니한 자
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 소관별로 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부과ㆍ징수한다. <개정 2012. 6. 1., 2013. 7. 16.>
⑤ 삭제 <2010. 7. 23.>
⑥ 삭제 <2010. 7. 23.>
⑦ 삭제 <2010. 7. 23.>
「질서위반행위규제법」
제1조(목적) 이 법은 법률상 의무의 효율적인 이행을 확보하고 국민의 권리와 이익을 보호하기 위하여 질서위반행위의 성립요건과 과태료의 부과ㆍ징수 및 재판 등에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다.
제6조(질서위반행위 법정주의) 법률에 따르지 아니하고는 어떤 행위도 질서위반행위로 과태료를 부과하지 아니한다.
「지방자치법」
제104조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
제117조(하부행정기관의 장) 자치구가 아닌 구에 구청장, 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 둔다. 이 경우 면ㆍ동은 제4조의2제3항 및 제4항에 따른 행정면ㆍ행정동을 말한다.
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