이유
가. 질의 가에 대하여
법령의 체계상 반드시 하나의 상위 개별 법령이나 규정 대상에 대하여 그에 상응하는 하나의 개별 조례를 갖도록 규정해야만 하는 것은 아닌바, 규정하려는 대상이 복수인 경우에도 조례 이용의 편의성, 법령과의 체계, 대상 제도의 상호연계성 등을 고려하여 하나의 상위법령에서 위임한 것이 아닌 복수의 규정 대상에 대하여 하나의 조례에서 함께 규율하는 것이 불가능한 것은 아닙니다.
따라서 지방자치단체에서는 복수의 규정 대상에 대해 조례를 제정함에 있어서 조례 제정 대상 제도들 간의 상호 유사성, 조례 제정의 근거가 되는 법령 사이의 체계, 여러 법률이나 대상과 관련된 내용을 하나의 조례에 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도와 입법경제성ㆍ이용편의성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 하나의 조례에서 함께 규율할 것인지 각각의 별개의 조례에서 따로 규율할 것인지의 형식을 판단해야 할 것(각주: 법제처 2021. 4. 6. 의견제시 21-0042; 법제처 2015. 7. 2. 의견제시 15-0172)입니다.
이와 관련하여 「화물자동차 운수사업법」(이하 “화물자동차법”이라 한다) 제2조제9호에 따르면 공영차고지는 화물자동차(각주: 「자동차관리법」 제3조에 따른 화물자동차 및 특수자동차로서 「자동차관리법 시행규칙」 별표 1에 따른 일반형ㆍ덤프형ㆍ밴형 및 특수용도형 화물자동차와 견인형ㆍ구난형 및 특수용도형 특수자동차를 말하며, 이하 같음) 운수사업에 제공되는 차고지로서 시장ㆍ군수ㆍ구청장(나목) 등이 설치한 것을 말하고, 「건설기계관리법」 제33조의2에 따르면 공영주기장은 건설기계(각주: 건설공사에 사용할 수 있는 기계로서 「건설기계관리법 시행령」 별표 1에 해당하는 기계를 말하며, 이하 같음)사업에 제공되는 주기장을 말하는 것으로 공영차고지와 공영주기장의 설치 및 운영은 각각 법적 근거를 달리 하고 있습니다.
그러나 「건축법 시행령」 별표 1 제20호에서는 자동차 및 건설기계 관련 시설의 종류에 대해 나열하면서 같은 호 아목에서 「여객자동차 운수사업법」, 「화물자동차 운수사업법」 및 「건설기계관리법」에 따른 차고 및 주기장(駐機場)을 함께 규정하고 있는 점을 고려하면 공영차고지와 공영주기장은 유사한 성격의 시설로 보입니다.
그렇다면 지방자치단체에서는 공영차고지와 공영주기장의 운영상의 유사성, 두 시설을 하나의 조례에서 함께 규정하는 경우 예상되는 이용편의성이나 혼선의 정도, 입법경제성 등을 종합적으로 고려하여 공영차고지와 공영주기장의 설치 및 운영에 관한 사항을 하나의 조례에서 함께 규정하는 것이 보다 효율적이고 바람직하다고 판단된다면 질의요지와 같이 공영차고지와 공영주기장의 설치 및 운영에 관한 사항을 하나의 조례에서 함께 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「함평군 다목적 공영차고지 설치 및 운영 조례안」(이하 “함평군조례안”이라 한다) 제2조제1호에서는 “다목적 공영차고지”를 화물자동차법 제45조 및 「건설기계관리법」 제33조의2에 따라 함평군수가 설치한 화물자동차 및 건설기계를 주차하는 다목적 공영차고지를 말한다고 규정하고 있는바, 이에 따르면 “다목적 공영차고지”는 화물자동차법에 따른 공영차고지와 「건설기계관리법」에 따른 공영주기장을 하나의 시설로 통합한 것으로 보입니다.
그런데 화물자동차법 및 「건설기계관리법」에 따르면 공영차고지나 공영주기장을 설치하려는 경우 공영차고지 또는 공영주기장의 설치ㆍ운영에 관한 계획(이하 “설치ㆍ운영계획”이라 한다)을 수립하여야 하고, 설치자가 시ㆍ도지사가 아닌 경우에는 해당 설치ㆍ운영계획에 대해 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하는 점 외에 설치기준 등에 관한 법령상 제한은 따로 없고, 다른 시설과 혼합하여 설치할 수 없도록 제한하는 규정도 보이지 않습니다.
그리고 질의 가에서 살펴본 바와 같이 화물자동차법에 따른 차고지와 「건설기계관리법」에 따른 주기장은 「건축법」상 성격이 유사한 시설로 분류되어 관리되고 있다는 점을 고려하면 공영차고지와 공영주기장을 모두 설치할 수 있는 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 공영차고지와 공영주기장을 하나의 건물로 설치하여 관리하는 것이 화물자동차법이나 「건설기계관리법」에서 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등으로 하여금 공영차고지와 공영주기장을 설치하여 운영하도록 한 취지에 반하는 것이라고 보기도 어려워 보입니다.
이러한 점들을 종합적으로 고려하면 함평군에서 화물자동차법 및 「건설기계관리법」에 따라 공영차고지와 공영주기장의 설치ㆍ운영계획을 수립하고, 해당 설치ㆍ운영계획에 대해 전라남도지사의 인가 절차를 거쳐 공영차고지와 공영주기장을 하나의 시설로 설치한 경우 이에 대한 관리ㆍ운영에 필요한 내용을 상위 법령에 반하지 않는 범위 내에서 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다만 화물자동차법 제45조제1항 및 「건설기계관리법」 제33조의2에서 공영차고지와 공영주기장의 운영을 위탁할 수 있는 대상을 각각 명시하여 규정하고 있는 이상 다목적 공영차고지의 관리ㆍ운영에 관한 사항을 조례에 규정하면서 공영차고지와 공영주기장을 임대하거나 운영 위탁할 수 있는 대상을 달리 조례로 규정하는 것은 가능하지 않다고 할 것인바, 해당 시설의 관리ㆍ운영을 위탁하려는 경우 화물자동차법 및 「건설기계관리법」에 따라 공영차고지는 사업자단체 등(각주: 화물자동차법 제45조제1항에 따라 사업자단체(같은 법 제48조 및 제50조에 따라 설립된 협회 및 연합회), 운송사업자, 운송가맹사업자, 운송사업자로 구성된 협동조합을 말함)에, 공영주기장은 건설기계사업자단체 등(각주: 「건설기계관리법」 제33조의2에 따라 건설기계사업자단체 또는 건설기계사업자를 말함)에 위탁할 수 있도록 공영차고지와 공영주기장 구역을 각각 구분하여 운영하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「화물자동차 운수사업법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011. 6. 15., 2012. 6. 1., 2013. 3. 23., 2014. 3. 18., 2018. 4. 17.>
1. “화물자동차”란 「자동차관리법」 제3조에 따른 화물자동차 및 특수자동차로서 국토교통부령으로 정하는 자동차를 말한다.
2. “화물자동차 운수사업”이란 화물자동차 운송사업, 화물자동차 운송주선사업 및 화물자동차 운송가맹사업을 말한다.
3. “화물자동차 운송사업”이란 다른 사람의 요구에 응하여 화물자동차를 사용하여 화물을 유상으로 운송하는 사업을 말한다. 이 경우 화주(貨主)가 화물자동차에 함께 탈 때의 화물은 중량, 용적, 형상 등이 여객자동차 운송사업용 자동차에 싣기 부적합한 것으로서 그 기준과 대상차량 등은 국토교통부령으로 정한다.
4. “화물자동차 운송주선사업”이란 다른 사람의 요구에 응하여 유상으로 화물운송계약을 중개ㆍ대리하거나 화물자동차 운송사업 또는 화물자동차 운송가맹사업을 경영하는 자의 화물 운송수단을 이용하여 자기 명의와 계산으로 화물을 운송하는 사업(화물이 이사화물인 경우에는 포장 및 보관 등 부대서비스를 함께 제공하는 사업을 포함한다)을 말한다.
5. “화물자동차 운송가맹사업”이란 다른 사람의 요구에 응하여 자기 화물자동차를 사용하여 유상으로 화물을 운송하거나 화물정보망(인터넷 홈페이지 및 이동통신단말장치에서 사용되는 응용프로그램을 포함한다. 이하 같다)을 통하여 소속 화물자동차 운송가맹점(제3조제3항에 따른 운송사업자 및 제40조제1항에 따라 화물자동차 운송사업의 경영의 일부를 위탁받은 사람인 운송가맹점만을 말한다)에 의뢰하여 화물을 운송하게 하는 사업을 말한다.
6. “화물자동차 운송가맹사업자”란 제29조제1항에 따라 화물자동차 운송가맹사업의 허가를 받은 자를 말한다.
7. “화물자동차 운송가맹점”이란 화물자동차 운송가맹사업자(이하 “운송가맹사업자”라 한다)의 운송가맹점으로 가입한 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 운송가맹사업자의 화물정보망을 이용하여 운송 화물을 배정받아 화물을 운송하는 제3조제3항에 따른 운송사업자
나. 운송가맹사업자의 화물운송계약을 중개ㆍ대리하는 제24조제2항에 따른 운송주선사업자
다. 운송가맹사업자의 화물정보망을 이용하여 운송 화물을 배정받아 화물을 운송하는 자로서 제40조제1항에 따라 화물자동차 운송사업의 경영의 일부를 위탁받은 사람. 다만, 경영의 일부를 위탁한 운송사업자가 화물자동차 운송가맹점으로 가입한 경우는 제외한다.
7의2. “영업소”란 주사무소 외의 장소에서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업을 영위하는 곳을 말한다.
가. 제3조제1항에 따라 화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자 또는 화물자동차 운송가맹사업자가 화물자동차를 배치하여 그 지역의 화물을 운송하는 사업
나. 제24조제1항에 따라 화물자동차 운송주선사업의 허가를 받은 자가 화물 운송을 주선하는 사업
8. “운수종사자”란 화물자동차의 운전자, 화물의 운송 또는 운송주선에 관한 사무를 취급하는 사무원 및 이를 보조하는 보조원, 그 밖에 화물자동차 운수사업에 종사하는 자를 말한다.
9. “공영차고지”란 화물자동차 운수사업에 제공되는 차고지로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자가 설치한 것을 말한다.
가. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)
나. 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)
다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 공공기관
라. 「지방공기업법」에 따른 지방공사
10. “화물자동차 휴게소”란 화물자동차의 운전자가 화물의 운송 중 휴식을 취하거나 화물의 하역(荷役)을 위하여 대기할 수 있도록 「도로법」에 따른 도로 등 화물의 운송경로나 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류시설 등 물류거점에 휴게시설과 차량의 주차ㆍ정비ㆍ주유(注油) 등 화물운송에 필요한 기능을 제공하기 위하여 건설하는 시설물을 말한다.
11. “화물차주”란 화물을 직접 운송하는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 제3조제1항제2호에 따라 개인화물자동차 운송사업의 허가를 받은 자(이하 “개인 운송사업자”라 한다)
나. 제40조제1항에 따라 경영의 일부를 위탁받은 사람(이하 “위ㆍ수탁차주”라 한다)
12. “화물자동차 안전운송원가”란 화물차주에 대한 적정한 운임의 보장을 통하여 과로, 과속, 과적 운행을 방지하는 등 교통안전을 확보하기 위하여 화주, 운송사업자, 운송주선사업자 등이 화물운송의 운임을 산정할 때에 참고할 수 있는 운송원가로서 제5조의2에 따른 화물자동차 안전운임위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 제5조의4에 따라 국토교통부장관이 공표한 원가를 말한다.
13. “화물자동차 안전운임”이란 화물차주에 대한 적정한 운임의 보장을 통하여 과로, 과속, 과적 운행을 방지하는 등 교통안전을 확보하기 위하여 필요한 최소한의 운임으로서 제12호에 따른 화물자동차 안전운송원가에 적정 이윤을 더하여 제5조의2에 따른 화물자동차 안전운임위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 제5조의4에 따라 국토교통부장관이 공표한 운임을 말하며 다음 각 목으로 구분한다.
가. 화물자동차 안전운송운임: 화주가 제3조제3항에 따른 운송사업자, 제24조제2항에 따른 운송주선사업자 및 운송가맹사업자(이하 “운수사업자”라 한다) 또는 화물차주에게 지급하여야 하는 최소한의 운임
나. 화물자동차 안전위탁운임: 운수사업자가 화물차주에게 지급하여야 하는 최소한의 운임
제45조(공영차고지의 설치) ① 제2조제9호 각 목의 어느 하나에 해당하는 자는 공영차고지(公營車庫地)를 설치하여 직접 운영하거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 임대(운영의 위탁을 포함한다)할 수 있다. <개정 2018. 4. 17.>
1. 사업자단체
2. 운송사업자
3. 운송가맹사업자
4. 운송사업자로 구성된 「협동조합 기본법」 제2조제1호에 따른 협동조합
② 제1항에 따라 공영차고지를 설치한 자(이하 “차고지설치자”라 한다)는 공영차고지를 설치하려면 공영차고지의 설치ㆍ운영에 관한 계획(이하 “설치ㆍ운영계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. <개정 2015. 6. 22., 2018. 4. 17.>
③ 제2항에 따라 시ㆍ도지사를 제외한 차고지설치자가 설치ㆍ운영계획을 수립하는 경우에는 미리 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 인가받은 계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2018. 4. 17.>
④ 차고지설치자는 제2항 또는 제3항에 따라 설치ㆍ운영계획을 수립ㆍ변경하거나 인가ㆍ변경인가를 받은 때에는 이를 공보에 고시하거나 일간신문 등에 게재하여야 한다. <신설 2018. 4. 17.>
⑤ 시ㆍ도지사가 제2항 및 제3항에 따라 설치ㆍ운영계획을 수립하거나 시ㆍ도지사를 제외한 차고지설치자의 설치ㆍ운영계획을 인가하는 경우에 그에 관련된 각종 인가ㆍ허가 등에 관하여는 제46조의4를 준용한다. <신설 2011. 6. 15., 2018. 4. 17.>
「건설기계관리법」
제33조의2(공영주기장의 설치) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공영주기장(건설기계사업에 제공되는 주기장으로서 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치한 것을 말한다. 이하 같다)을 설치하여 직접 운영하거나 건설기계사업자단체 또는 건설기계사업자에게 임대(운영의 위탁을 포함한다)할 수 있다.
② 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공영주기장을 설치하려면 공영주기장의 설치ㆍ운영에 관한 계획(이하 이 조에서 “설치ㆍ운영계획”이라 한다)을 수립하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 미리 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 하며, 인가받은 계획을 변경하려는 때에도 또한 같다.
③ 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 설치ㆍ운영계획을 수립ㆍ변경하거나 인가ㆍ변경인가를 받은 때에는 이를 공고하여야 한다.
[본조신설 2015. 8. 11.]
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