이유
「지방자치법」 제142조에서 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있고(제1항), 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정(제2항)하고 있으므로, 지방자치단체는 특정 목적을 위해 조례로 기금 설치에 대해 규정하면서 기금의 세출 범위 등에 대해서는 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 한다) 제8조에서는 지방자치단체의 장은 회계연도마다 기금운용계획을 수립하여(제1항), 회계연도마다 지방의회에 제출하여 의결을 받아야 한다고 규정(제2항)하고 있고, 같은 조 제3항의 위임에 따른 지방기금법 시행령 제4조에서는 기금운용계획의 집행과 기금의 지출을 위하여 두는 기금운용관과 기금출납원은 기금을 적정히 관리하기 위하여 필요한 장부를 비치하고 기금에 관한 증빙서류를 따로 관리하여야 한다고 규정(제2항)하고 있으며, 행정안전부장관은 지방자치단체 기금 집행의 통일적인 운용과 효율성 및 공공성을 높이기 위하여 필요한 경우에는 기금의 집행에 관한 기준을 정할 수 있다고 규정(제3항)하고 있습니다.
그리고 지방기금법 시행령 제4조제3항의 위임에 따라 기금의 집행에 관한 기준을 정하고 있는 「지방자치단체 기금운용계획 수립기준」(각주: 2021. 7. 19. 행정안전부예규 제171호로 일부개정된 「지방자치단체 기금운용계획 수립기준」을 말하며, 이하 같음)에 따르면, 기금은 일정시점의 재산상태를 나타내는 ‘조성’과 1년간의 운영상황을 나타내는 ‘운용’으로 구분되고, 운용상황은 1년간의 수입과 지출로 구성되는 기금운용계획에 나타는 것으로 수입은 전년도 이월금, 전입금, 융자금 회수액, 적립금 이자 등으로 구성하고, 지출은 인력운영비, 기본경비, 비융자성사업비, 융자성사업비 등으로 구성한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 지방기금법령 등 상위 법령에서는 기금의 지출 방법에 대해서는 기금운영계획을 수립하여 지방의회의 의결을 받도록 함으로써 일정한 제한을 가하고 있으나, 지출 범위나 한계에 대해 별도로 규정하고 있지 않고, 「지방자치법」제142조 제1항에서는 기금의 설치 목적을 ‘재산 보유’로 한정하고 있지도 않으므로 지방자치단체에서는 기금의 세출 범위를 지방기금법에 따른 기금의 운용 원칙 등에 반하지 않는 범위에서 자유롭게 정할 수 있다고 할 것입니다.
그렇다면 지방기금법 제5조에서는 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하도록 규정(제1조)하고 있는 점을 고려했을 때 안동시에서 조례로 설치한 노인복지기금의 설치 목적과 안동시의 실정에 반하지 않는다면 해당 기금의 회계연도별 지출 범위를 기금의 해당 연도 이자수익금과 이전 연도 이월금 및 전입금 등으로 조성된 기금의 5퍼센트 범위 내로 하도록 조례에 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
○ 관련법령
「지방자치법」
제142조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치ㆍ운용에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
③ 제1항에서 “재산”이란 현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건과 권리를 말한다.
「지방자치단체 기금관리기본법」
제1조(목적) 이 법은 지방자치단체에 설치하는 기금의 관리 및 운용에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 지방자치단체 기금 운용의 공공성과 지방재정의 효율성 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 “기금”이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제142조 또는 다른 법률에 따라 설치ㆍ운용하는 자금을 말한다.
제4조(기금의 존속기한) ① 지방자치단체가 기금을 신설하여 운용하려는 경우에는 기금의 존속기한을 해당 조례에 명시하여야 한다. 다만, 법률에 따라 의무적으로 설치ㆍ운용되는 기금과 「지방공기업법」 제19조제2항에 따른 지역개발을 위한 기금은 존속기한을 명시하지 아니할 수 있다.
② 기금의 존속기한은 기금의 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 기간으로 설정하여야 하며, 그 기간은 5년을 초과할 수 없다.
③ 존속기한을 넘어서까지 기금을 존치할 필요가 있을 때에는 조례를 개정하여 5년의 범위에서 기금의 존속기한을 연장할 수 있다. 이 경우 「지방재정법」 제33조제9항에 따른 지방재정계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.
④ 지방자치단체의 장은 기금의 존속기한 및 통합ㆍ폐지에 관한 사항 등을 포함한 5년 단위의 기금정비계획을 매년 작성하여 이를 「지방재정법」 제33조제1항에 따른 중기지방재정계획에 반영하여야 한다.
[전문개정 2011. 5. 30.]
제8조(기금운용계획 및 결산) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 기금운용계획을 수립하여야 하고, 출납폐쇄 후 80일 이내에 기금의 결산보고서를 작성하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 기금운용계획안과 기금결산보고서를 회계연도마다 각각 세입ㆍ세출 예산안 또는 결산서와 함께 지방의회에 제출하여 의결을 받아야 한다.
③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 기금운용계획안의 주요 항목 지출금액을 늘리거나, 새로운 비목(費目)을 설치할 수 없다.
④ 기금운용계획안 및 결산보고서의 작성에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「지방자치단체 기금관리기본법 시행령 」
제4조(기금의 지출 등) ①지방자치단체의 장은 법 제8조에 따른 기금운용계획의 집행과 기금의 지출을 위하여 기금의 종류별로 기금운용관과 기금출납원을 두어야 하며, 필요한 경우 분임기금운용관을 둘 수 있다.
②기금운용관(분임기금운용관을 포함한다)과 기금출납원은 기금을 적정히 관리하기 위하여 필요한 장부를 비치하고 기금에 관한 증빙서류를 따로 관리하여야 한다.
③ 행정안전부장관은 지방자치단체 기금 집행의 통일적인 운용과 효율성 및 공공성을 높이기 위하여 필요한 경우에는 기금의 집행에 관한 기준을 정할 수 있다.
제5조(기금운용계획안의 작성) ①지방자치단체의 장은 법 제8조제2항에 따른 기금운용계획안을 다음 각 호의 방법에 의하여 작성하여야 한다.
1. 수입계획은 지방자치단체의 세입예산과 동일한 구분에 의하여 장ㆍ관ㆍ항으로 구분하여 작성할 것
2. 지출계획은 지방자치단체 세출예산과 동일한 구분에 의하여 분야ㆍ부문ㆍ정책사업ㆍ단위사업ㆍ세부사업ㆍ목으로 구분하여 작성할 것
② 제1항에 따른 기금운용계획안에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 연도별 기금조성 및 집행현황
2. 예치금 및 예탁금 명세
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