이유
법해석의 목표는 법적 안정성을 해치지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는데 두어야 하며, 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미를 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서도 법률의 입법 취지와 목적, 해당 조항에 관련된 조항이나 상위 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 해야 합니다.
「용인시 가축분뇨의 관리ㆍ이용 및 가축분뇨 공공처리시설 주변지역 지원에 관한 조례」(이하 “용인시조례”라 함) 제2조의2제1항 및 제2항에서는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조제1항에 따라 가축사육이 제한되는 구역(이하 “가축사육제한구역”이라 함)에 대해 규정하면서도 같은 조례 제2조의2제3항에서 가축사육제한구역에서 가축을 사육할 수 있는 경우에 대해 예외적으로 규정하고 있는바, 이는 가축사육으로 인한 오염원으로부터 지역주민의 생활환경 또는 상수원의 수질을 보전하면서도 최소한의 범위에서 신뢰 보호 등을 위해 가축사육을 허용하기 위한 것으로 보입니다.
특히 용인시조례 제2조의2제3항제7호에서는 “가축분뇨법 제11조제1항 또는 제3항에 따라 배출시설로 설치허가를 받거나 설치신고를 한 가축사육시설”을 가축사육제한구역에서 가축을 사육할 수 있는 경우로 규정하고 있는바, 이는 가축사육제한구역으로 지정되기 전에 필요한 허가 또는 신고(이하 “허가등”이라 함)의 적법한 절차를 거친 배출시설에서는 가축사육제한구역으로 지정된 후에도 계속해서 가축을 사육할 수 있도록 하려는 것으로 보이고, 같은 항 제8호에서는 “기존 가축사육시설을 이전하는 경우로서 이전되는 행정통ㆍ리의 세대 3분의 2 이상이 동의한 경우”를 가축사육제한구역에서 가축을 사육할 수 있는 경우로 규정하고 있는바, 이는 제7호에 따른 적법한 배출시설을 다른 가축사육제한구역으로 이전하는 경우 배출시설의 총 수가 증가하는 것은 아니라는 점에서 이전하려는 곳 주민의 일정 수 이상의 동의를 받으면 장소를 이전하여 가축을 사육할 수 있도록 하려는 취지인 것으로 보입니다.
그렇다면 소의 사육이 허용되던 지역에서 소의 사육을 위한 허가등을 받은 사람은 이후 해당 지역이 용인시조례에 따라 가축사육제한구역으로 지정되더라도 같은 조례 제2조의2제3항제7호에 따라 배출시설을 완공하여 소를 사육할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
한편 용인시조례 제2조의2제3항제8호는 “기존 가축사육시설”이라고 규정하여 이미 완공된 배출시설을 의미하는 것으로 볼 수 있는 측면이 있으나, 가축분뇨법 제2조제3호에서는 “배출시설”을 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 “장소” 등으로서 축사ㆍ운동장, 방목지 등을 말한다고 규정하고 있어 건축이 필요한 시설로 한정하고 있지 않습니다.
그리고 이미 완공된 배출시설만을 의미하는 것으로 보게 되면 이 사안과 같이 소에 대한 가축사육제한구역으로 지정되기 전에 종전 조례를 신뢰하여 적법하게 허가등을 받았다고 하더라도 완공하기 전까지는 다른 가축사육제한구역으로의 이전이 제한되고, 완공을 한 후에야 비로소 다른 가축사육제한구역으로 이전이 가능하다고 해석되어 합리적이지 않은 측면이 있습니다.
이러한 점을 고려하면 이 사안과 같이 개정 전 용인시조례 별표 1에 따라 소의 사육이 허용되던 구역에서 적법하게 허가등을 받았으나 개정으로 해당 구역이 소의 사육이 제한되는 구역으로 지정된 경우에는 배출시설이 완공되지 않았더라도 용인시조례 제2조의2제3항제8호에 따라 주민 동의의 요건을 갖추면 다른 가축사육제한구역으로 이전할 수 있다고 해석하는 것이 바람직한 것으로 보입니다.
[관계 법령 및 자치법규 등]
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “가축”이란 소ㆍ돼지ㆍ말ㆍ닭, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사육 동물을 말한다.
2. “가축분뇨”란 가축이 배설하는 분(糞)ㆍ요(尿) 및 가축사육 과정 에서 사용된 물 등이 분ㆍ요에 섞인 것을 말한다.
3. “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시 설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다.
4. ~ 10. (생 략)
제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또 는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필 요한 지역
3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙 동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역
4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역
5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한 할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역
제11조(배출시설의 설치) ① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시
설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.
② 제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다.
③ 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.
④ ~ ⑤ (생 략)
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」
제2조(배출시설) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호에서 “환경부령으로 정하는 것”이란 착유실, 먹이방, 분만실 및 방목지를 말한다.
「용인시 가축분뇨의 관리ㆍ이용 및 가축분뇨 공공처리시설 주변지역 지원에 관한 조례」
제2조의2(가축사육의 제한구역 등) ① 시장은 법 제8조제1항에 따라 가축사육의 제한구역(이하 “가축사육제한구역”이라 한다)을 지정하거나 같은 법 제8조제5항에 따라 그 지정을 변경·해제할 경우에는 시보 및 용인시 홈페이지에 고시하여야 한다.
② 법 제8조제1항제1호에 따른 생활환경의 보호가 필요한 지역 및 같은 항 제2호에 따른 수질환경보전이 필요한 지역에 대한 가축사육제한구역 지정 기준은 별표 1과 같다.
③ 제1항에 따른 가축사육의 제한은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 적용하지 않는다.
1. 학교, 실험연구기관, 의료기관, 의약품 제조업체 등에서 학습, 실 험연구를 목적으로 사육하는 가축
2. 수의사 및 가축인공수정사가 진료 또는 인공수정을 목적으로 계 류하는 가축
3. 관계 법령에 따라 설치된 도축장, 도계장 및 부화장에 일시 계류 하는 가축
4. 농업용 또는 농가의 부업용으로 사육하는 3마리 이하의 소(젖소 포함), 돼지, 말, 사슴 및 5마리 이하의 개, 양과 10마리 이하의 닭, 오리를 사육하는 경우
5. 가정에서 사육하는 반려동물(「동물보호법」 제2조제1호의3에 따 른 반려동물을 말한다)
6.「동물보호법」에 따른 유기동물 보호시설, 동물판매업소, 동물수 입업소, 동물전시업소, 동물위탁관리업소 및 동물미용업소
7. 법 제11조제1항 또는 제3항에 따라 배출시설로 설치허가를 받거 나 설치 신고를 한 가축사육시설
8. 기존 가축사육시설을 이전하는 경우로서 이전되는 행정통·리의 세대 3분의 2이상이 동의한 경우
④ (생 략)
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