이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 ‘그 사무’란 지방자치단체의 자치사무와 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 의미한다고 할 것이므로 지방자치단체에서는 자치사무나 단체위임사무에 대해 법령의 범위 안에서 조례를 정할 수 있다고 할 것입니다.
「지방자치법」 제9조제2항제2호에서는 “주민의 복지증진에 관한 사무”를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 제11조에서는 지방자치단체는 “외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무(제1호)” 등 같은 조 각 호에 해당하는 사무를 지방자치단체가 처리할 수 없는 국가사무의 하나로 예시하고 있습니다.
그리고 「제주특별자치도 간첩조작사건 피해자 등의 명예회복 및 지원에 관한 조례안」(이하 “제주도조례안”이라 한다)은 제주특별자치도민 중 간첩조작사건으로 인해 현재까지 고통을 겪고 있는 피해자 등의 명예회복과 지원을 통해 간첩조작사건으로 인한 상처를 치유하고 인권신장과 민주발전에 기여함을 목적(제1조)으로 하면서, 제2조제1호에서는 “간첩조작사건”을 제주출신으로 공안사건에서 「국가보안법」(각주: 1980. 12. 31. 법률 제3318호로 「국가보안법」 부칙 제2조에 따라 폐지되기 전 「반공법」을 포함한다) 등의 위반을 이유로 유죄판결을 받은 사람이 이후 재심을 통해 무죄를 선고받은 사건으로 정의하고, “피해자 등”을 간첩조작사건의 피고인으로서 사망ㆍ행방불명 또는 신체적ㆍ정신적으로 피해를 입은 사람과 그 1세대 유족으로 제주특별자치도에 주민등록을 두고 거주하는 사람으로 정의(제2호)하고 있습니다.
또한 제주도조례안 제6조제1항에서 피해자 등에 대한 의료지원금 및 장례지원금(제1호), 피해자 등에 대한 생활지원금(제2호), 피해자 등의 상담 및 치료(제3호), 피해자 등의 명예회복 및 사회적 관심유도를 위한 문화ㆍ학술행사(제4호), 피해자 등에 대한 사회적 공감대 형성 및 도민의 이해증진을 위한 교육 및 홍보 활동(제5호), 그 밖에 피해자 등의 명예회복 및 지원을 위하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사업(제6호) 등을 도지사가 지원할 수 있도록 규정하여 지원이나 교육ㆍ홍보 등을 도지사가 수행할 수 있는 사업으로 규정하고 있습니다.
한편 제주도조례안 제4조제1항에서 도지사는 간첩조작사건 피해자 등의 명예회복과 지원을 위하여 피해자 등에 대한 피해 실태조사를 실시할 수 있도록 규정하고 있는바, 피해 실태조사의 의미나 범위가 명확하지 않은 측면은 있으나 제주도조례안 제2조제1호에서 간첩조작사건을 “재심을 통해 무죄를 선고받은 사건”으로 정의하고 있는 점을 고려하면, 이러한 실태조사는 간첩조작사건이라는 역사적 사실에 대한 재평가나 구체적 사실조사 등을 통해 그 피해자에 해당하는지 여부를 새로이 판단하는 것이 아니라 재심이라는 국가의 사법절차를 통하여 확인된 피해자와 그 유족 중에서 제주특별자치도에 주민등록을 두고 거주하는 사람을 파악하여 지원 대상자를 특정하기 위한 사전 조사의 성격을 가진다고 할 것입니다.
이에 따르면 제주도조례안은 이미 사법적 판단이 완료된 간첩조작사건의 피해자 등을 대상으로 그들의 명예회복과 생활 지원에 필요한 내용을 규정하고 있는 것으로 그 대상도 제주특별자치도에 주소를 두고 있는 피해자 등으로 한정하고 있어 지역적인 특징을 반영하여 추진할 필요가 있는 자치사무로 보이므로 질의요지와 같은 조례안 제정은 가능하다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2018. 8. 22. 의견제시 18-0150; 법제처 2013. 12. 30. 의견제시 13-0407)
나. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 이를 허용하고 있는바, 제주도조례안 제6조제2항제1호 및 제2호에 따른 피해자 등에 대한 의료지원금, 장례지원금, 생활지원금 지원은 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외 본문에서 금지하고 있는 개인에 대한 보조에 해당하는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하여야 할 것입니다.
먼저 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별 법률상 근거가 필요한데, 「형사보상 및 명예회복에 관한 법률(이하 “형사보상법”이라 한다)」 제2조에서 「형사소송법」에 따른 일반 절차 또는 재심이나 비상상고 절차에서 무죄재판을 받아 확정된 사건이 피고인이 미결구금을 당하였을 때에는 형사보상법에 따라 그 구금에 대한 보상을 청구할 수 있고(제1항), 상소권회복에 의한 상소, 재심 또는 비상상고의 절차에서 무죄재판을 받아 확정된 사건의 피고인이 원판결에 의하여 구금되거나 형 집행을 받았을 때는 구금 또는 형 집행에 대한 보상을 청구할 수 있다(제2항)고 규정하고 있으나, 재심으로 무죄 선고를 받은 자에 대한 의료지원금, 장례지원금, 생활지원금 등의 재정적 지원의 근거를 두고 있지 않고 그 밖의 다른 법령에서도 위와 같은 재정적 지원의 근거는 없는 것으로 보입니다.
이어서 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는「지방재정법」제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결)
따라서 제주특별자치도에 주민등록을 두고 거주하고 있는 간첩조작사건의 피해자 또는 그 유족에게 의료지원금, 장례지원금, 생활지원금 등을 지원하는 것이 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지는 제주특별자치도에서 「지방재정법」및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 제주특별자치도의 재정 현황 및 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식, 간첩조작사건과 유사한 사례의 다른 피해주민과의 형평성 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후, 제주특별자치도의 판단에 따라 조례 입안 여부를 결정하여야 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등) ① 지방보조금(제17조제1항 및 제23조제2항에 따른 보조금을 말한다. 이하 같다)은 해당 지방보조사업(제17조제1항 및 제23조제2항에 따라 보조금을 지출 또는 교부받는 사무 또는 사업을 말한다. 이하 같다)의 성격, 지방보조사업자(지방보조사업을 수행하는 자를 말한다. 이하 같다)의 비용부담능력 등에 따라 적정한 수준으로 책정되어야 한다.
② 지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다.
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제 <2011. 9. 6.>
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
「형사보상 및 명예회복에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 형사소송 절차에서 무죄재판 등을 받은 자에 대한 형사보상 및 명예회복을 위한 방법과 절차 등을 규정함으로써 무죄재판 등을 받은 자에 대한 정당한 보상과 실질적 명예회복에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(보상 요건) ① 「형사소송법」에 따른 일반 절차 또는 재심(再審)이나 비상상고(非常上告) 절차에서 무죄재판을 받아 확정된 사건의 피고인이 미결구금(未決拘禁)을 당하였을 때에는 이 법에 따라 국가에 대하여 그 구금에 대한 보상을 청구할 수 있다.
② 상소권회복에 의한 상소, 재심 또는 비상상고의 절차에서 무죄재판을 받아 확정된 사건의 피고인이 원판결(原判決)에 의하여 구금되거나 형 집행을 받았을 때에는 구금 또는 형의 집행에 대한 보상을 청구할 수 있다.
제3조(상속인에 의한 보상청구) ① 제2조에 따라 보상을 청구할 수 있는 자가 그 청구를 하지 아니하고 사망하였을 때에는 그 상속인이 이를 청구할 수 있다.
② 사망한 자에 대하여 재심 또는 비상상고의 절차에서 무죄재판이 있었을 때에는 보상의 청구에 관하여는 사망한 때에 무죄재판이 있었던 것으로 본다.
제5조(보상의 내용) ① 구금에 대한 보상을 할 때에는 그 구금일수(拘禁日數)에 따라 1일당 보상청구의 원인이 발생한 연도의 「최저임금법」에 따른 일급(日給) 최저임금액 이상 대통령령으로 정하는 금액 이하의 비율에 의한 보상금을 지급한다.
② 법원은 제1항의 보상금액을 산정할 때 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. <개정 2018. 3. 20.>
1. 구금의 종류 및 기간의 장단(長短)
2. 구금기간 중에 입은 재산상의 손실과 얻을 수 있었던 이익의 상실 또는 정신적인 고통과 신체 손상
3. 경찰ㆍ검찰ㆍ법원의 각 기관의 고의 또는 과실 유무
4. 무죄재판의 실질적 이유가 된 사정
5. 그 밖에 보상금액 산정과 관련되는 모든 사정
③ 사형 집행에 대한 보상을 할 때에는 집행 전 구금에 대한 보상금 외에 3천만원 이내에서 모든 사정을 고려하여 법원이 타당하다고 인정하는 금액을 더하여 보상한다. 이 경우 본인의 사망으로 인하여 발생한 재산상의 손실액이 증명되었을 때에는 그 손실액도 보상한다.
④ 벌금 또는 과료(科料)의 집행에 대한 보상을 할 때에는 이미 징수한 벌금 또는 과료의 금액에 징수일의 다음 날부터 보상 결정일까지의 일수에 대하여 「민법」 제379조의 법정이율을 적용하여 계산한 금액을 더한 금액을 보상한다.
⑤ 노역장유치(勞役場留置)의 집행을 한 경우 그에 대한 보상에 관하여는 제1항을 준용한다.
⑥ 몰수(沒收) 집행에 대한 보상을 할 때에는 그 몰수물을 반환하고, 그것이 이미 처분되었을 때에는 보상결정 시의 시가(時價)를 보상한다.
⑦ 추징금(追徵金)에 대한 보상을 할 때에는 그 액수에 징수일의 다음 날부터 보상 결정일까지의 일수에 대하여 「민법」 제379조의 법정이율을 적용하여 계산한 금액을 더한 금액을 보상한다.
○ 의견제시 대상 자치법규
「제주특별자치도 간첩조작사건 피해자 등의 명예회복 및 지원에 관한 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 제주특별자치도민 중 간첩조작사건으로 인해 현재까지 고통을 겪고 있는 피해자 등의 명예회복과 지원을 통해 간첩조작사건으로 인한 상처를 치유하고 인권신장과 민주발전에 기여함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “간첩조작사건”이란 제주출신으로 공안사건에서 「국가보안법」(1980. 12. 31. 법률 제3318호로 「국가보안법」 부칙 제2조에 따라 폐지되기 전 「반공법」을 포함한다) 등의 위반을 이유로 유죄판결을 받은 사람이 이후 재심을 통해 무죄를 선고받은 사건을 말한다.
2. “피해자 등”이란 간첩조작사건의 피고인으로서 사망ㆍ행방불명 또는 신체적ㆍ정신적으로 피해를 입은 사람과 그 유족(1세대로 한정)으로 제주특별자치도에 주민등록을 두고 거주하는 사람을 말한다.
제3조(책무) 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다)는 인권신장과 민주발전을 위해 간첩조작사건 피해자 등의 명예회복과 지원을 위한 시책을 적극적으로 추진하여야 한다.
제4조(실태조사) ① 도지사는 간첩조작사건 피해자 등의 명예회복과 지원을 위하여 피해자 등에 대한 피해 실태조사를 실시할 수 있다.
② 제1항에 따른 실태조사의 대상·방법 등에 관하여 필요한 사항은 도지사가 따로 정한다.
제5조(관계기관의 협조) 도지사는 간첩조작사건 피해자 등의 명예회복과 지원을 위하여 필요한 경우 관련기관 등에 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 협조요청을 받은 관련기관 등은 특별한 사유가 없으면 협조하여야 한다.
제6조(지원사업) ① 도지사는 간첩조작사건 피해자 등을 위한 다음 각 호의 사업을 지원할 수 있다. 다만, 다른 법령이나 조례에 따라 다음 각 호의 사업과 동일하거나 유사한 지원을 받거나 받고 있는 경우에는 지원하지 아니한다.
1. 피해자 등에 대한 의료지원금 및 장례지원금
2. 피해자 등에 대한 생활지원금
3. 피해자 등의 상담 및 치료
4. 피해자 등의 명예회복 및 사회적 관심 유도를 위한 문화․학술행사
5. 피해자 등에 대한 사회적 공감대 형성 및 도민의 이해증진을 위한 교육 및 홍보 활동
6. 그 밖에 피해자 등의 명예회복 및 지원을 위하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사업
② 도지사는 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 추진하는 기관․법인 또는 단체 등에 예산의 범위에서 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
③ 제2항에 따른 비용의 지원 절차 및 방법 등은 「제주특별자치도 지방보조금 관리 조례」에 따른다.
제7조(위원회의 설치 등) ① 도지사는 간첩조작사건 피해자 등에 관한 사항을 심의하고 자문하기 위하여 제주특별자치도 간첩조작사건 피해자 등 지원위원회(이하 “위원회”라 한다)를 설치·운영할 수 있다.
② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의하거나 자문한다.
1. 피해자 등 실태조사에 관한 사항
2. 피해자 등 지원사업에 관한 사항
3. 그 밖에 피해자 등에 대하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사항
제8조(위원회 구성) ① 위원회는 위원장 1명과 부위원장 1명을 포함하여 성별을 고려한 10명 이내의 위원으로 구성한다.
② 위원회의 위원장 및 부위원장은 위원 중에 호선한다.
③ 당연직 위원은 제주특별자치도 간첩조작사건 피해자 등 업무 담당 실·국장이 되고, 위촉직 위원은 법률, 역사, 인권, 교육 등 관련 분야에 대한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 도지사가 위촉한다.
④ 위원의 임기는 2년으로 하되 한 차례만 연임할 수 있다. 다만, 위원의 사임 등으로 인하여 새로 위촉된 위원의 임기는 전임위원 임기의 남은 기간으로 한다.
⑤ 그 밖에 위원의 해촉 및 제척 등에 관한 사항은 「제주특별자치도 각종 위원회 설치 및 운영 조례」를 따른다.
제9조(위원회의 회의 등) ① 위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 업무를 총괄한다.
② 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 부위원장이 그 직무를 대행하며, 위원장과 부위원장이 모두 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없을 때에는 위원장이 미리 지명한 위원이 그 직무를 대행한다.
③ 위원회의 운영에 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.
제10조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.
부 칙
이 조례는 공포한 날부터 시행한다.
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