이유
가. 질의 가에 대하여
「초ㆍ중등교육법」 제17조에서는 학생의 자치활동은 권장ㆍ보호되며, 그 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제30조에서 학교의 장은 학생의 자치활동을 권장ㆍ보호하기 위하여 필요한 사항을 지원하여야 한다고 규정하여 ‘학생의 자치활동’을 위한 조직과 운영에 관한 사항을 학칙 규정 대상으로 규정하고 학교의 장을 학생의 자치활동을 위하여 필요한 사항을 지원해야 할 의무부담 주체로 규정하고 있으면서도, 「초ㆍ중등교육법」 및 그 밖의 교육관련 법령에서 ‘학생자치’ 또는 ‘학생자치활동’의 개념을 명시적으로 정의하고 있지는 않습니다.
이처럼 초ㆍ중등교육법령에서는 학생의 자치활동을 학교와 연계하여 규정하고 있으나, 「초ㆍ중등교육법」은 「교육기본법」 제9조에 따라 초ㆍ중등교육에 관한 사항을 정함을 목적으로 하고 있고(제1조), 초ㆍ중등교육을 실시하기 위하여 초등학교, 중학교, 고등학교, 특수학교 등 학교의 설립과 교육과정의 운영에 관한 사항을 규정하고 있다는 점을 고려하면 「초ㆍ중등교육법」 제17조 및 같은 법 시행령 제30조는 학교 안에서 이루어지는 학생 자치활동의 권장 및 보호를 위해 필요한 내용을 규정한 것으로 볼 수 있고, 해당 규정이 학생자치의 범위를 학교 내 활동으로 제한하였다거나 학교장이 아닌 자가 학생자치를 지원하는 것 등을 제한하려는 취지로 보기는 어려워 보입니다.
그리고 학생의 활동이 기본적으로 학교를 통해서 이루어지기는 하지만, 학교 밖에서 이루어지는 활동도 학생으로서의 활동에 포함될 수 있다는 점(각주: 「초ㆍ중등교육법」 제24조제3항제2호 및 같은 법 시행령 제48조제5항 등에 따르면 현장실습 운영 등 학교 밖에서 이루어지는 활동의 방법으로 수업할 수 있고, 교외체험학습 등도 수업으로 인정될 수 있으며,「도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률 시행령」 제10조제2항은 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제48조제5항에 따라 초ㆍ중ㆍ고등학교의 장에게 교외체험학습을 허가받은 학생이 도농교류확인서를 발급받아 학교에 제출하는 경우 그 학교의 장은 학칙에서 정하는 범위에서 이를 수업으로 인정할 수 있도록 규정하고 있음)을 고려하면 학생자치가 반드시 학교 내 조직을 통해서만 이루어지는 것으로 보기도 어려운 측면이 있습니다.
한편 「경상남도교육청 학생자치 및 참여 활성화에 관한 조례안」(이하 “경상남도조례안”이라 한다)은 ‘학생자치’를 학생이 주체가 되어 교내외 관련 조직을 통해 학생과 관련한 학교생활을 스스로의 의사와 책임으로 운영하는 것으로 정의(제2조제3호)하면서 ‘학생자치’를 학생의 자치활동에 관한 권리 인정(제3조제1항), 학생자치와 관련한 교육감의 업무 수행(제4조, 제5조, 제7조 등)과 관련하여 규정하고 있다는 점을 고려하면, 경상남도조례안이 학생자치와 관련하여 초ㆍ중등교육법령에서 학교의 장에게 인정하고 있는 학생의 지도ㆍ감독에 있어서의 자율권이나 학칙 제정권을 침해하고 있는 것으로 보이지 않습니다.
그렇다면 조례에서 학생자치의 개념에 대해 규정하면서 그 의미를 학교외의 조직을 통해 이루어지는 활동까지 포함하여 규정하는 것 자체만으로 상위 법령에 반하는 것으로 단정하기는 어려울 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 “지방분권법”이라 한다) 제7조에서는 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행하도록 하는 것을 자치분권의 기본이념의 하나로 규정하고 있는바, 학생의 경우 학생 관련 정책에 관한 정책 집행의 대상자라는 점을 고려하면 학생이 학생과 관련된 정책에 대해 적극적으로 참여하고 그에 관하여 의견을 표명하는 것은 지방자치제도 및 지방분권법의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
그리고 경상남도조례안 제3조제2항에서는 기본원칙 중 하나로서 학생은 교육정책 수립 및 교육활동 과정에 참여하여 의견을 표명하고 실질적 참여를 위한 권한과 정보를 제공받을 권리를 가진다고 규정하고 있을 뿐 달리 교육감이나 학교의 장에게 이를 위하여 특정한 조치를 취하도록 강제하고 있지 않습니다.
또한 기본원칙 규정이 법령의 목적 규정에서 나타내지 못한 제도의 이념이나 기본방향을 조금 더 구체적으로 표현하여 특히 강조하려는 것으로 그 자체로 구체화된 의무나 권리를 부여한 것으로 보기 어렵다는 점을 고려하면, 경상남도조례안 제3조제2항은 관련 법령에 따라 인정되는 학생의 실질적인 참여를 위한 권리 등을 확인한 것으로 볼 수 있는 측면이 있고 조례에서 법령 상 인정된 일반적인 학생의 권리에 대해 재확인하여 규정한 것 자체가 교육감의 집행권을 침해하거나 학교장에게 특정 의무를 부과한 것으로 단정하기는 어려울 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
「초ㆍ중등교육법」제8조에서는 학칙의 제ㆍ개정권자를 학교의 장으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제9조에서는 학칙에 기재해야 할 사항을 제1호부터 제10호까지로 규정(제1항)하면서 그 중 제7호부터 제9호까지의 사항에 관하여 학칙을 제정하거나 개정할 때에는 학칙으로 정하는 바에 따라 미리 학생, 학부모, 교원(이하 “학생등”이라 한다)의 의견을 듣고, 그 의견을 반영하도록 노력하여야 한다고 규정(제4항)하고 있습니다.
그런데 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제9조제4항이 2013년 2월 15일 대통령령 제24377호로 일부개정되면서 종전에 ‘미리 학생등의 의견을 들어야 한다’고만 규정되어 있는 것을 ‘미리 학생등의 의견을 듣고, 그 의견을 반영하도록 노력하여야 한다’로 개정된 것을 고려하면 학칙 개정 시 학생등의 의견을 듣는 것을 단순 노력 의무로 규정한 것으로 보기는 어려워 보입니다.(각주: 「초ㆍ중등교육법 시행령」 조문별 제ㆍ개정이유서(2013. 1. 14.) 참조)
한편 질의 나에서 살펴본 바와 같이 학생은 국민으로서 표현의 자유 등 기본권을 가지고, 교육정책과 교육활동에 관하여 의견을 표명하는 등 주민으로서 참여할 수 있는 권리를 가진다는 점을 고려하면 법령에서 명시적으로 학생등의 의견을 듣도록 한 사항 외의 사항(각주: 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제9조제1항제1호부터 제6호까지, 제10호 관련)에 대하여 학생이 학칙 개정과 관련하여 의견을 제시하는 것이 금지된다고 보기는 어렵습니다.
그리고 경상남도조례안 제3조제3항에서는 기본원칙의 하나로서 ‘학교의장은 학교 규칙을 제정ㆍ개정할 경우 민주적이고 합리적인 절차로 학생들의 의견을 수렴하여야 하며, 학생자치기구의 의견 제출권을 보장하여야 한다’고 규정하고 있을 뿐 학칙 제ㆍ개정 시 그 내용과 무관하게 반드시 학생등의 의견을 듣는 절차를 학칙에 반영하도록 하는 등 특정한 조치를 취하도록 강제하고 있지 않습니다.
이에 더하여 질의 나에서 살펴본 바와 같이 기본원칙 규정은 그 자체로 구체화된 의무나 권리를 부여한 것으로 보기 어렵다는 점을 고려하면 경상남도조례안 제3조제3항은 초ㆍ중등교육법령에서 규정하고 있는 범위를 벗어나서 학칙 제ㆍ개정 시 학생의 의견을 듣는 절차를 반드시 마련하도록 새로운 의무를 학교장에게 부과한 것이라기 보다 학칙 제ㆍ개정 절차 시 제출된 학생들의 의견을 학교장이 고려하도록 학칙 제ㆍ개정과 관련된 기본 방향을 제시한 것으로 보이는 측면이 있습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 질의요지와 같이 학교의 장이 학칙을 제ㆍ개정할 때 학생들의 의견을 수렴하고 학생자치기구에 의견 제출권을 보장하도록 하는 기본원칙을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
라. 질의 라에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 「초ㆍ중등교육법」 제17조 및 같은 법 시행령 제30조는 학교에서 이루어지는 학생자치에 대해 규정하고 있는 것으로 보아야 할 것이므로 해당 규정을 근거로 학생자치에 관한 업무를 학교장만 수행할 수 있는 것으로 보기는 어렵습니다.
그리고 「지방자치법」 제9조제2호제5호가목에서는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도를 자치사무의 하나로 예시하고 있고, 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 한다) 제18조에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도(각주: 특별시·광역시 및 도를 말하며, 이하 같음.)에 교육감을 둔다고 규정하고 있으며, 「초ㆍ중등교육법」 제6조 및 제7조에서 교육감에게 공립ㆍ사립학교에 대한 지도ㆍ감독권한 및 장학지도 권한을 인정하고 있다는 점을 고려하면 교육감이 교육ㆍ학예에 관한 집행권자로서 학생의 학교생활과 관련된 학생자치를 보장하고 지원하기 위하여 필요한 업무를 수행하는 것은 관련 법령에 따라 가능한 것으로 보입니다.
그리고 경상남도조례안 제4조는 교육감에게 학생자치 및 참여 활성화를 위하여 3년마다 관련 기본계획을 수립ㆍ시행하도록 하면서(제1항), 기본계획의 효율적 추진을 위하여 학생자치 및 참여 현황 등에 대한 실태파악을 실시할 수 있도록 규정(제3항)하고 있는데, 이는 초ㆍ중등교육법령에서 권장ㆍ보호하려는 학생의 자치활동을 실질적으로 활성화하기 위한 것으로 보이고, 달리 그 자체로 같은 법령에 따라 인정된 학교의 교육 자치권이나 학칙 제정권을 침해한다고 보기도 어렵습니다.
따라서 경상남도조례안 제4조제1항 및 제3항에 따라 교육감이 학생자치 및 참여 활성화를 위하여 기본계획을 수립ㆍ시행하고 관련 실태파악을 할 수 있는 내용을 조례로 규정하는 것이 허용되지 않는다고 보기는 어려울 것입니다.
한편 경상남도조례안 제4조제4항에 따르면 학교의 장은 기본계획 실시를 위하여 연도별 시행계획을 수립ㆍ시행해야 한다고 규정하고 있는바, 비록 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제30조에 따라 학교의 장이 학생의 자치활동을 권장ㆍ보호하기 위하여 필요한 사항을 지원할 의무가 있다고 하더라도 어떤 형식으로 지원할지에 대해서는 학교의 장에게 법령의 범위에서 정할 재량이 있다고 할 것입니다.
그런데 학교의 장에게 교육감이 수립한 기본계획에 따라 시행계획을 수립ㆍ시행하도록 하는 경우, 법령의 위임 없이 교육감이 수립한 기본계획에 학교의 장이 기속되도록 하는 것으로 「지방자치법」 제22조 단서에 반할 소지가 있다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2014. 12. 15. 의견제시 14-0257; 법제처 2013. 2. 15. 의견제시 13-0003 참조)
이러한 내용을 종합하면 질의요지와 같이 경상남도교육감이 학생자치 및 참여 활성화를 위하여 3년마다 학생자치 및 참여활성화 기본계획을 수립ㆍ시행하도록 하는 내용은 조례로 규정할 수 있을 것이나, 학교의 장에게 기본계획의 실시를 위하여 연도별 시행계획을 수립ㆍ시행하도록 하는 내용은 조례로 정하기 어려운 사항으로 보입니다.
마. 질의 마에 대하여
경상남도조례안 제7조에서는 교육감은 학생자치와 참여를 보장하고 학생과 관련된 정책에 대한 학생의견을 수렴하기 위하여 경상남도교육청 학생의회(이하 “학생의회”라 한다)를 구성ㆍ운영한다고 규정(제1항)하면서 학생의회는 교육정책 및 교육사업의 제안ㆍ개선에 관한 사항, 학생자치활동 및 학생의 인권보장에 관한 사항 등에 대하여 교육감에게 의견을 제출할 수 있다고 규정(제3항)하고 있고, 학생의회는 학생들로 구성한다고 규정(제4항)하고 있으며, 교육감은 학생의회가 제출한 의견을 시책에 적극 반영하도록 노력하여야 한다고 규정(제5항)하여 학생의회의 의견에 별도의 구속력을 인정하고 있지 않습니다.
이와 관련하여 「지방자치법」 등 여러 법령에서 일정한 공법상 행위를 할 수 있는 권한을 19세 이상의 주민에게 인정하고 있거나 미성년자가 공법상 행위를 하는 경우 친권자 동의를 받도록 하는 등 일정한 제한을 가하고 있는 점 등을 고려하면 경상남도 조례안 제7조에 따른 학생의회는 학생들의 주체성 향상을 위해 학생들에게 의회 활동에 대한 체험과 참여의 기회를 부여하기 위한 목적으로 규정한 것으로 볼 수 있는 여지가 있습니다.
그렇다면 경상남도조례안 제7조는 교육감이 수행하는 학생자치 지원 업무의 한 내용을 규정하는 것으로 학생의회를 구성하고, 교육감으로 하여금 학생의회에서 제출한 내용을 시책에 적극 반영하도록 노력하도록 하는 내용이 학생자치 지원과 관련된 교육감의 집행권을 침해하는 것으로 보기 어렵다는 점에서 해당 내용을 조례로 규정하는 것이 제한된다고 보기는 어려울 것입니다.
한편 경상남도조례안 제7조제3항에서 학생의회가 의견을 제출할 수 있는 사항이 교육정책, 학생자치활동, 학생 인권보장 등 학생과 관련된 사항임을 고려하면 해당 규정은 학생 관련 정책에 대해 직접 해당 정책의 집행 대상자인 학생들의 의견을 들을 수 있도록 자문기관을 설치하도록 한 내용으로 볼 수 있는 여지도 있습니다.
그런데 「지방자치법」 제116조의2에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있고, 같은 법 시행령 제80조에 따르면 지방자치단체는 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 때에 자문기관을 설치할 수 있을 뿐 자문기관 구성원의 자격에 대해 별도로 제한하고 있지는 않으므로,(각주: 지방분권법 제29조제1항에서 주민자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다고 규정하고 있어 주민자치회 위원의 자격에 관하여 특별한 제한을 두고 있지 않으며, 이에 따라 성남시, 세종특별자치시, 순천시, 이천시 등은 16세 이상의 주민이 주민자치회 위원이 될 수 있도록 관련 내용을 조례로 제정하여 시행하고 있음) 학생으로 자문기관을 구성하도록 조례에 규정하는 것이 제한된다고 보기는 어렵습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 경상남도교육감이 학생들로 구성된 학생의회를 설치ㆍ운영하고, 학생의회에 제출된 의견을 시책에 반영하도록 노력하는 내용을 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
○ 관련법령
「대한민국헌법」
제31조 ①모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.
②모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다.
③의무교육은 무상으로 한다.
④교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.
⑤국가는 평생교육을 진흥하여야 한다.
⑥학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.
「초ㆍ중등교육법」
제1조(목적) 이 법은 「교육기본법」 제9조에 따라 초ㆍ중등교육에 관한 사항을 정함을 목적으로 한다.
제2조(학교의 종류) 초ㆍ중등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다.
1. 초등학교
2. 중학교ㆍ고등공민학교
3. 고등학교ㆍ고등기술학교
4. 특수학교
5. 각종학교
제6조(지도ㆍ감독) 국립학교는 교육부장관의 지도ㆍ감독을 받으며, 공립ㆍ사립 학교는 교육감의 지도ㆍ감독을 받는다.
제7조(장학지도) 교육감은 관할 구역의 학교를 대상으로 교육과정 운영과 교수(敎授)ㆍ학습방법 등에 대한 장학지도를 할 수 있다.
제8조(학교 규칙) ① 학교의 장(학교를 설립하는 경우에는 그 학교를 설립하려는 자를 말한다)은 법령의 범위에서 학교 규칙(이하 “학칙”이라 한다)을 제정 또는 개정할 수 있다.
② 학칙의 기재 사항과 제정ㆍ개정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제17조(학생자치활동) 학생의 자치활동은 권장ㆍ보호되며, 그 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정한다.
「초ㆍ중등교육법 시행령」
제9조(학교규칙의 기재사항 등) ①법 제8조에 따른 학교의 학교규칙(이하 “학칙”이라 한다)에는 다음 각 호의 사항을 기재해야 한다.
1. 수업연한ㆍ학년ㆍ학기 및 휴업일
2. 학급편제 및 학생정원
3. 교과ㆍ수업일수 및 고사와 과정수료의 인정
4. 입학ㆍ재입학ㆍ편입학ㆍ전학ㆍ휴학ㆍ퇴학ㆍ수료 및 졸업
5. 조기진급, 조기졸업 및 상급학교 조기입학 자격 부여
6. 수업료ㆍ입학금 기타의 비용징수
7. 학생 포상, 징계, 교육목적상 필요한 지도 방법 및 학교 내 교육ㆍ연구활동 보호에 관한 사항 등 학생의 학교생활에 관한 사항
8. 학생자치활동의 조직 및 운영
9. 학칙개정절차
10. 기타 법령에서 정하는 사항
② 삭제
③ 다음 각 호의 학교ㆍ학과ㆍ과정 또는 시설을 설치ㆍ운영하는 학교의 학칙에는 제1항 각 호의 사항 외에 각각 그 설치에 관한 사항을 기재하여야 한다.
1. 법 제5조에 따른 병설학교
2. 법 제43조의2에 따른 방송통신중학교 또는 법 제51조에 따른 방송통신고등학교
3. 법 제48조에 따른 학과
4. 법 제49조에 따른 시간제 또는 통신제 과정
5. 기숙사
④ 학교의 장은 제1항제7호부터 제9호까지의 사항에 관하여 학칙을 제정하거나 개정할 때에는 학칙으로 정하는 바에 따라 미리 학생, 학부모, 교원의 의견을 듣고, 그 의견을 반영하도록 노력하여야 한다
제30조(학생자치활동의 보장) 학교의 장은 법 제17조의 규정에 의한 학생의 자치활동을 권장ㆍ보호하기 위하여 필요한 사항을 지원하여야 한다.
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 제1항에 따라 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.
「지방자치법 시행령」
제80조(자문기관의 설치요건) ① 지방자치단체는 법 제116조의2제1항에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관(이하 “자문기관”이라 한다)을 설치할 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 요건을 갖추어야 한다.
1. 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있을 것
2. 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있을 것
② 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영하여서는 아니 된다.
제80조의2(자문기관의 구성) ① 자문기관은 설치 목적을 효율적으로 달성하는 데 필요한 인원으로 구성한다.
② 자문기관의 위원은 비상임으로 하고, 공무원이 아닌 위원의 임기는 3년을 넘지 아니하도록 하여야 한다.
「지방교육자치에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방교육의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(교육ㆍ학예사무의 관장) 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 사무로 한다.
제18조(교육감) ①시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다.
②교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 해당 시ㆍ도를 대표한다.
제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
1. 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항
2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항
3. 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항
4. 교육규칙의 제정에 관한 사항
5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치ㆍ이전 및 폐지에 관한 사항
6. 교육과정의 운영에 관한 사항
7. 과학ㆍ기술교육의 진흥에 관한 사항
8. 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항
9. 학교체육ㆍ보건 및 학교환경정화에 관한 사항
10. 학생통학구역에 관한 사항
11. 교육ㆍ학예의 시설ㆍ설비 및 교구(敎具)에 관한 사항
12. 재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항
13. 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금에 관한 사항
14. 기채(起債)ㆍ차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항
15. 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항
16. 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항
17. 그 밖에 해당 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항과 위임된 사항
「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」
제7조(자치분권의 기본이념) 자치분권은 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임하에 집행하도록 하며, 국가와 지방자치단체 간 또는 지방자치단체 상호간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현함을 그 기본이념으로 한다.
제15조(주민참여의 확대) ① 국가 및 지방자치단체는 주민참여를 활성화하기 위하여 주민투표제도ㆍ주민소환제도ㆍ주민소송제도ㆍ주민발의제도를 보완하는 등 주민직접참여제도를 강화하여야 한다.
② 국가 및 지방자치단체는 주민의 자원봉사활동 등을 장려하고 지원함으로써 주민의 참여 의식을 높일 수 있는 방안을 마련하여야 한다.
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