이유
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 바, 여기서 말하는 “법령의 범위 안에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다고 할 것입니다.
그런데 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 한다) 제11조에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰 또는 수의계약 등에 부칠 사항에 대하여 낙찰자 및 계약금액의 결정기준으로 삼기 위하여 미리 예정가격을 작성하여야 한다고 규정(제1항)하고 있고, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 예정가격을 작성할 때에는 계약수량ㆍ이행기간ㆍ수급상황ㆍ계약조건 등 모든 여건을 고려하여 적정하게 결정해야 한다고 규정(제2항)하고 있으며, 예정가격의 결정방법, 기준 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정(제3항)하고 있습니다.
그리고 지방계약법 제11조제3항의 위임에 따른 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 한다) 제10조에서는 예정가격을 결정할 때 고려할 기준을 규정(제1항)하면서, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 예정가격을 결정할 때에는 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 그 적절성과 적법성을 심사하여야 한다고 규정(제3항)하고 있고, 그 외 예정가격의 결정에 필요한 사항은 행정안전부장관이 정한다고 규정(제4항)하고 있습니다.
또한 지방계약법 시행령 제10조제3항 및 제4항의 위임에 따라 지방자치단체의 입찰 및 계약 집행기준에 대해 규정하고 있는 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」(행정안전부예규 제135호) 제2장제5절제3관제5호에서는 공사 원가 계산시 노무비 산정 기준에 대해 규정하고 있습니다.
한편 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」(이하 “지방계약법 시행규칙”이라 한다)에서는 지방계약법 시행령 제10조제1항제2호에 따라 적정한 거래실례가격이 없는 경우 예정가격의 결정 기준이 되는 원가계산에 포함되어야 할 재료비, 노무비 등의 결정방법(제6조) 및 원가계산 시 적용될 단위당 가격의 기준(제7조제1항)에 대해 규정하면서 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 가격을 결정할 때 제주특별자치도를 포함한 도서지역에서 이루어지는 공사의 경우 해당 임금단가에 그 임금단가의 100분의 15 이하에 해당하는 금액을 가산할 수 있도록 규정(제7조제2항제2호)하고 있습니다.
이처럼 지방계약법령에서는 지방자치단체에서 계약을 체결할 때 적용할 예정가격의 산정 방법에 대해 자세히 규정하면서 지방자치단체의 장 또는 계약담당자로 하여금 예정가격을 결정하도록 하고 있으며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 가격을 결정할 때 공사의 임금단가에서 100분의 15 이하에 해당하는 금액을 가산할 수 있는 경우를 ‘거래실례가격이 없는 경우’로 한정하여 규정하고 있습니다.
그리고 지방계약법령은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정하고, 지방자치단체의 특성을 반영한 계약제도를 마련하여 지방자치단체가 체결하는 계약의 투명성을 높이기 위해 제정된 것으로 가격 산정 등에 대해 자세하게 규정하고 있는 점을 고려하면 지방계약법령에서 조례로 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지 않는 한 조례로 지방계약법령과 다른 내용을 정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 반한다고 할 것입니다.
그렇다면 제주도 내 건설공사 발주를 위한 예정가격 산정 시 일괄적으로 임금단가의 100분의 15에 해당하는 금액을 가산하도록 조례에 규정하는 것은 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 가격을 결정할 때 ‘거래실례가격이 없는 경우’에 한하여 공사의 임금단가에서 100분의 15 이하에 해당하는 금액을 가산할 수 있도록 규정한 지방계약법령 및 「지방자치법」제22조에 반하는 것으로 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정할 수 없다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제11조(예정가격의 작성) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 입찰 또는 수의계약 등에 부칠 사항에 대하여 낙찰자 및 계약금액의 결정기준으로 삼기 위하여 미리 해당 규격서 및 설계서 등에 따라 예정가격을 작성하여야 한다. 다만, 다른 지방자치단체와 계약을 체결하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 예정가격을 작성하지 아니하거나 생략할 수 있다.
② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항 본문에 따른 예정가격을 작성할 때에는 계약수량ㆍ이행기간ㆍ수급상황ㆍ계약조건 등 모든 여건을 고려하여 적정하게 결정하여야 한다.
③ 제1항 본문에 따른 예정가격의 작성시기, 결정방법, 기준, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
제10조(예정가격의 결정기준) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 가격을 기준으로 하여 예정가격을 결정하여야 한다.
1. 적정한 거래가 형성된 경우에는 행정안전부령으로 정하는 거래실례가격(법령에 따라 가격이 결정된 경우에는 그 결정가격 범위에서의 거래실례가격)
2. 신규개발품, 특수규격품 등을 사용한 특수한 물품ㆍ공사ㆍ용역 등 계약의 특수성으로 인하여 적정한 거래실례가격이 없는 경우에는 원가계산에 의한 가격. 이 경우 원가계산에 의한 가격은 계약의 목적이 되는 물품ㆍ공사ㆍ용역 등을 구성하는 재료비ㆍ노무비ㆍ경비와 일반관리비 및 이윤으로 계산한다.
3. 공사의 경우 이미 수행한 공사의 종류별 시장거래가격 등을 토대로 산정한 표준시장단가로서 관계 중앙행정기관의 장이 인정한 가격
4. 제1호부터 제3호까지에 따른 가격을 기준으로 할 수 없는 경우에는 감정가격, 유사한 물품ㆍ공사ㆍ용역 등의 거래실례가격 또는 견적가격
② 삭제
③ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 예정가격을 결정할 때에는 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 그 적절성과 적법성을 심사하여야 한다.
④ 제1항 및 제3항에서 규정한 사항 외에 예정가격의 결정에 필요한 사항은 행정안전부장관이 정한다.
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」
제6조(원가계산에 의한 예정가격의 결정) ① 공사ㆍ제조ㆍ구매(수입물품의 구매는 제외한다) 및 용역의 경우 영 제10조제1항제2호에 따른 원가계산에 의한 가격을 기준으로 예정가격을 결정할 때에는 그 예정가격에 다음 각 호의 비목을 포함시켜야 한다.
1. 재료비
계약목적물의 제조ㆍ시공 또는 용역 등에 소요되는 규격별 재료량에 그 단위당 가격을 곱한 금액
2. 노무비
계약목적물의 제조ㆍ시공 또는 용역 등에 소요되는 공종별(工種別) 노무량에 그 임금단가를 곱한 금액
3. 경비
계약목적물의 제조ㆍ시공 또는 용역 등에 소요되는 비목별 경비의 합계액
4. 일반관리비
재료비, 노무비 및 경비의 합계액에 제8조제1항(제10호는 제외한다)에 따른 일반관리비율을 곱한 금액
5. 이윤
노무비, 경비(행정안전부장관이 정하는 비목은 제외한다) 및 일반관리비의 합계액에 제8조제2항(제3호는 제외한다)에 따른 이윤율을 곱한 금액
제7조(원가계산 시 단위당 가격의 기준)
② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항제1호에 따른 가격을 적용할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 임금단가에 그 임금단가의 100분의 15 이하에 해당하는 금액을 가산할 수 있다.
1. 「국가기술자격법」 제10조에 따른 국가기술자격 검정에 합격한 사람으로서 기능계 기술자격을 취득한 사람을 특별히 사용하려는 경우
2. 도서지역(제주특별자치도를 포함한다)에서 이루어지는 공사의 경우
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