이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉, 법령에 위반하지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는바, 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 지방자치단체 소속 공무원의 인사에 관한 사항(마목), 행정관리개선(아목) 등을 자치사무의 하나로 예시하고 있고, 같은 법 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있습니다.
그리고 「지방공무원법」 제25조의5에서는 지방자치단체의 장은 전문지식ㆍ기술이 요구되거나 임용관리에 특수성이 요구되는 업무를 담당하게 하기 위하여 경력직공무원을 임용할 때에 임기제공무원을 임용할 수 있다고 규정하고 있고, 공무직근로자는 지방자치단체장이 「지방자치법」 제105조에 따라 지휘ㆍ감독하는 소속 직원으로서 「근로기준법」 등 근로 관계 법령에 따라 사용자의 지위에서 채용하고 관리하는 자이므로 임기제공무원 및 공무직근로자의 채용에 관한 사항은 원칙적으로 지방자치단체장의 권한에 속한다고 할 것입니다.
따라서 지방자치단체장이 임기제공무원 및 공무직근로자(이하 “임기제공무원등”이라 한다)를 채용하는 과정에서 채용비리를 예방하고 공정한 채용문화를 확립하기 위하여 스스로 일정한 조치를 할 수 있도록 하는 내용은 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
한편 「당진시 공정채용감찰관 설치 및 운영에 관한 조례안」(이하 “당진시조례안”이라 한다) 제4조에서는 당진시장(이하 “시장”이라 한다)은 채용비리 예방 및 공정한 채용문화 확립을 위해 5명 이내의 공정채용감찰관(이하 “채용감찰관”이라 한다)을 위촉할 수 있다고 규정하고 있고, 제9조제1항에서는 채용감찰관은 지방자치단체의 본청, 소속기관 및 직속기관(이하 “지방행정기관”이라 한다)에서 임기제공무원등을 채용하려는 경우 채용과정에 참관할 수 있다고 규정하고 있으며, 제14조에서는 채용감찰관의 참관 요청을 받은 감사기구의 장은 채용 일정 등을 고려하여 채용감찰관을 채용과정에 참관하도록 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이러한 당진시조례안에 따르면 채용감찰관은 기본적으로 임기제공무원등의 채용 공정성을 담보하기 위해 필요한 범위에서 시장에게 정책 제안 등의 자문을 담당하기 위한 것으로 보이는바, 해당 조례에 따라 시장이 채용감찰관을 반드시 두어야 하는 것은 아니고, 채용감찰관을 반드시 채용과정에 참관하도록 하여야 하는 것도 아니라는 점을 고려하면 채용 과정에 직접 개입하는 것이 아니라 채용비리를 예방하고 공정한 채용문화를 확립하기 위한 자문 목적으로 당진시장이 채용감찰관을 위촉할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다만 당진시조례안 제12조에 따르면 채용감찰관이 채용 과정에 위법하거나 부당한 사실이 있다고 판단하는 경우에는 시장에게 관련 제도의 개선을 제안하거나 감사를 요구할 수 있으며(제1항), 이러한 제안이나 요구를 받은 시장은 2주 이내에 검토 및 조치 결과를 채용감찰관에게 알려야 한다고 규정(제2항)하고 있는바, 이처럼 채용감찰관의 제안이나 요구에 대한 조치 결과를 채용감찰관에게 반드시 알리도록 하는 것은 집행기관의 필요에 따른 자문 요청에 응하여 이에 대해 자문하는 통상적인 자문과 상이한 점이 있으므로 이러한 점에 대한 신중한 검토가 필요해 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 조례의 제정권을 지방자치단체에 부여하고 있고, 같은 법 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항부터 제5항까지에서는 의안의 발의절차 등에 대하여 규정하고 있는바, 지방의회 의원이 발의하려는 조례안이 지방자치단체장의 고유권한에 있는 것으로서 상위법령에서 그러한 조례안의 제안권까지 지방자치단체장에게 전속적으로 부여한 것이 아닌 한(각주: 대법원 2014. 11. 13. 선고 2013추111 판결) 지방의회 의원은 「지방자치법」이 정한 절차에 따라 해당 조례안을 발의할 수 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2019. 7. 19. 의견제시 19-0195).
그런데 질의 가에서 살펴본 바와 같이 임기제공무원등의 채용에 관한 사항은 지방자치단체장의 권한에 속하지만, 채용비리를 예방하고 공정한 채용문화를 확립하기 위해 필요한 사항에 관한 내용의 조례안을 지방자치단체장만 발의할 수 있도록 제한하고 있는 규정은 없으므로 채용감찰관을 지방자치단체장이 위촉할 수 있도록 하는 내용의 조례안을 지방의회 의원이 발의하는 것이 제한된다고 보기는 어렵습니다.
다만 당진시조례안 제4조제3항에 따르면 채용감찰관을 감사부서에 설치하도록 하여 설치 부서를 특정하고 있는바, 이처럼 채용감찰관을 둘 부서를 특정하는 것은 지방자치단체장의 인사 및 조직에 관한 전속적인 권한을 일정 부분 제약할 우려가 있으므로 이러한 내용을 포함하여 지방의회 의원이 조례안을 발의하는 것에 대한 신중한 검토가 필요해 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
「지방공기업법」 제49조 및 제76조에서는 지방자치단체는 지방공사(이하 “공사”라 한다) 및 지방공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다) 제4조제3항에서는 출자ㆍ출연기관(각주: 지방자치단체가 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자기관 또는 출연기관을 말하며, 이하 같음)의 운영 등에 관한 기본적인 사항(제4호) 등은 조례로 정한다고 규정하고 있는바, 공사ㆍ공단 및 출자ㆍ출연기관(이하 “산하기관”이라 한다)을 설립하는 경우 산하기관의 운영과 관련한 기본적인 사항은 조례로 정해야 할 것이나, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 정할 수 있다고 규정한 「지방자치법」 제22조에 따라 산하기관의 운영과 관련하여 관련 법령에 반하는 내용을 조례로 정할 수는 없다고 할 것입니다.
한편 「지방공기업법」 제63조제1항에서는 공사의 직원은 정관으로 정하는 바에 따라 사장이 임면한다고 규정하고 있고, 같은 법 제63조의8에서는 지방자치단체의 장은 비위행위 중 채용비위의 근절 등을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공사의 인사운영의 적정 여부를 감사(이하 “인사감사”라 한다)할 수 있다고 규정(제1항)하면서 인사감사 결과에 따른 시정(是正) 조치 등의 요구(제2항) 및 이에 따른 이행 결과의 통보(제3항)에 대해 규정하고 있으며, 같은 법 제76조에서는 공단의 설립ㆍ운영에 관하여 같은 법 제63조 및 제63조의8 등을 준용(각주: 이 경우 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로 보도록 규정하고 있음(「지방공기업법」 제76조제2항 후단))한다고 규정하고 있습니다.
또한 지방출자출연법 제12조에서는 출자ㆍ출연기관의 직원 채용에 대해 규정하면서 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 내부 규정에 반영하여야 한다고 규정(제4항)하고 있고, 같은 법 제15조의3에서는 지방자치단체의 장은 비위행위 중 채용비위의 근절 등을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 출자ㆍ출연기관에 대한 인사감사를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고 「지방공기업법」 제63조의8의 위임에 따른 같은 법 시행령 제57조의7 및 지방출자출연법 제15조의3의 위임에 따른 같은 법 시행령 제10조의4에서는 각각 인사감사는 인사운영 전반 또는 채용, 승진, 평가 등 특정 사항을 대상으로 하고(제1항), 지방자치단체의 장이 인사감사를 하는 경우에는 「공공감사에 관한 법률」(이하 “공공감사법”이라 한다)에 따르며(제2항), 그 외 인사감사의 효율적인 수행을 위하여 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정한다고 규정(제3항)하고 있는데, 「지방공기업법」 및 지방출자출연법상 인사감사 규정은 일부 산하기관의 채용비리 사건이 발생하여 사회적으로 문제가 되고 있는 상황에서 공사 인사운영의 공정성 및 투명성을 확보하기 위한 제도적 장치를 마련하기 위해 규정된 것(각주: 2019. 12. 3. 법률 제16664호로 일부개정되어 2020. 6. 4. 시행된 지방공기업법 개정이유 및 2019. 12. 3. 법률 제16665호로 일부개정되어 2020. 6. 4. 시행된 지방출자출연법 개정이유 참조)입니다.
이처럼 「지방공기업법」 및 지방출자출연법에서 산하기관의 직원 채용을 자율성이 존중되는 정관 또는 내부 규정으로 정할 사항으로 하면서 채용비위 등의 문제를 해결하기 위한 제도적 장치를 별도로 도입한 점을 고려하면 「지방공기업법」 및 지방출자출연법에서 규정하고 있는 방법 외의 다른 방법으로 지방자치단체의 장이 산하기관의 직원 채용에 관여할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 반할 우려가 있다고 할 것입니다.
그리고 「지방공기업법」 및 지방출자출연법에서는 해당 기관의 직원 채용에 대한 인사감사에 대해 공공감사법에 따르도록 하면서 그 외 필요한 사항을 “지방자치단체의 장”으로 하여금 정하도록 규정하고 있으므로 인사감사에 관한 사항은 조례가 아닌 규칙 등으로 정할 사항이라고 할 것입니다.
이와 관련하여 당진시조례안 제9조에서는 채용감찰관은 산하기관에서 정규직 및 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결하기 위해 사람을 채용하는 경우 해당 채용과정에 참관할 수 있으며(제1항), 이 경우 심사위원의 적정 구성 여부, 관계규정 준수 여부, 채용계획 및 채용공고 사항의 이행 여부, 공정성 여부 등을 확인할 수 있다고 규정(제2항)하고 있는바, 해당 규정이 시장의 인사감사에 관한 사항으로 규정된 것인지, 인사감사 외의 사항으로 규정된 것인지 명확하지는 않습니다.
그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 인사감사에 관한 사항은 「지방공기업법 시행령」 및 지방출자출연법 시행령에 따라 “지방자치단체의 장”이 정할 사항으로 조례로 규정할 대상에 해당하지 않고, 인사감사 등 지방공기업법령 및 지방출자출연법령에서 정한 방법 외의 다른 방법으로 지방자치단체의 장이 산하기관의 직원 채용에 관여할 수 있도록 하는 것은 산하기관의 직원 채용에 관해 자율성을 부여하고 있는 해당 법령의 취지에 반하는 것으로 보입니다.
따라서 질의요지와 같이 산하기관 직원 채용 과정에 참여하여 제도 개선 등을 제안하는 채용감찰관을 지방자치단체장이 위촉할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제66조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다.
② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 의장에게 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따라 의원이 조례안을 발의하는 때에는 발의의원과 찬성의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의의원 1명을 명시하여야 한다. <신설 2011. 7. 14.>
⑤ 의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 의회에서 의결된 조례안을 공표 또는 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다. <신설 2011. 7. 14.>
제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.
「지방공무원법」
제25조의5(근무기간을 정하여 임용하는 공무원) ① 지방자치단체의 장은 전문지식ㆍ기술이 요구되거나 임용관리에 특수성이 요구되는 업무를 담당하게 하기 위하여 경력직공무원을 임용할 때에 일정기간을 정하여 근무하는 공무원(이하 “임기제공무원”이라 한다)을 임용할 수 있다.
② 임기제공무원의 임용조건, 임용절차, 근무상한연령 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[본조신설 2012. 12. 11.]
「지방공기업법」
제49조(설립) ① 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 “공사”라 한다)를 설립할 수 있다. 이 경우 공사를 설립하기 전에 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 도지사 및 특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다)은 관할 특별시장ㆍ광역시장 및 도지사와 협의하여야 한다. <개정 2013. 6. 4., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
② 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다.
③ 지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민복리 및 지역경제에 미치는 효과, 사업성 등 지방공기업으로서의 타당성을 미리 검토하고 그 결과를 공개하여야 한다. <개정 2013. 6. 4.>
④ 제3항에 따른 타당성 검토는 전문 인력 및 조사ㆍ연구 능력 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 전문기관으로서 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 기관에 의뢰하여 실시하여야 한다. <신설 2015. 12. 29., 2017. 7. 26.>
[전문개정 2011. 8. 4.]
제63조(직원의 임면) ① 공사의 직원은 정관으로 정하는 바에 따라 사장이 임면한다.
② 공사의 직원은 시험성적, 근무성적, 그 밖의 능력의 실증(實證)에 따라 임용되어야 한다.
③ 공사의 사장은 직원의 채용절차와 방법 등에 관한 사항을 사전에 규정하고, 직원의 채용 시에는 공고 등을 통하여 구체적인 절차와 방법 등을 공개하여야 한다. <신설 2020. 10. 20.>
④ 공사의 사장이 직원을 채용하는 경우 공개경쟁시험으로 채용하는 것을 원칙으로 하고, 임직원의 가족 또는 임직원과 이해관계가 있는 등 채용의 공정성을 해칠 우려가 있는 사람을 특별히 우대하여 채용하여서는 아니 된다. <신설 2020. 10. 20.>
[전문개정 2011. 8. 4.]
제63조의8(인사감사 등) ① 지방자치단체의 장은 비위행위 중 채용비위의 근절 등을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공사의 인사운영의 적정 여부를 감사(이하 이 조에서 “인사감사”라 한다)할 수 있으며, 필요한 경우 관계 서류를 제출하도록 요구할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 인사감사 결과 위법 또는 부당한 사실이 발견되면 지체 없이 해당 공사의 사장에게 그 시정(是正)과 관련자에 대한 인사상의 조치 등을 요구하여야 한다.
③ 공사의 사장은 제2항에 따른 요구가 있을 경우 정당한 사유가 없으면 이를 즉시 이행하고 그 이행결과를 해당 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다.
[본조신설 2019. 12. 3.]
제76조(설립ㆍ운영) ① 지방자치단체는 제2조의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공단(이하 “공단”이라 한다)을 설립할 수 있다.
② 공단의 설립ㆍ운영에 관하여는 제49조부터 제52조까지, 제53조제1항, 제56조제1항 및 제3항, 제57조, 제58조, 제58조의2, 제59조부터 제63조까지, 제63조의2부터 제63조의8까지, 제64조, 제64조의2, 제64조의4, 제64조의5, 제65조, 제65조의2, 제66조, 제66조의2, 제68조, 제69조, 제71조, 제71조의2부터 제71조의4까지, 제72조 및 제73조, 제75조의2부터 제75조의4까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “공사”는 “공단”으로, “사장”은 “이사장”으로, “사채”는 “공단채”로 본다. <개정 2015. 12. 15., 2019. 12. 3., 2020. 6. 9.>
[전문개정 2011. 8. 4.]
「지방공기업법 시행령」
제57조의7(인사감사 등) ① 법 제63조의8제1항에 따른 인사감사(이하 “인사감사”라 한다)는 인사운영 전반 또는 채용, 승진, 평가 등 특정 사항을 대상으로 한다.
② 지방자치단체의 장이 인사감사를 하는 경우에는 「공공감사에 관한 법률」에 따른다. 다만, 제주특별자치도지사가 인사감사를 하는 경우에는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제131조부터 제139조까지의 규정에 따른다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 인사감사의 효율적인 수행을 위하여 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정한다.
[본조신설 2020. 6. 2.]
[종전 제57조의7은 제57조의11로 이동 <2020. 6. 2.>]
「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」
제4조(지방자치단체의 출자ㆍ출연과 대상 사업 등) ① 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자(외국인 및 외국법인을 포함한다)와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다.
1. 문화, 예술, 장학(獎學), 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업
2. 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업
② 제1항에 따라 지방자치단체가 출자하거나 출연하는 비율을 산정할 때에 그 지방자치단체가 설립한 출자ㆍ출연 기관 또는 지방공기업이 출자하거나 출연한 경우에는 그 지방자치단체가 출자하거나 출연한 것으로 본다. <개정 2019. 12. 3.>
③ 출자ㆍ출연 기관과 관련한 다음 각 호의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
1. 설립 목적
2. 주요 업무와 사업
3. 출자 또는 출연의 근거와 방법
4. 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항
제12조(직원의 채용) ① 출자ㆍ출연 기관은 직원을 신규 채용할 때에는 불특정 다수인을 대상으로 균등한 기회를 보장하고 보다 우수한 인력을 선발하기 위하여 공개경쟁시험으로 채용하는 것을 원칙으로 한다.
② 출자ㆍ출연 기관은 공개경쟁시험에 따른 충원이 곤란한 직위ㆍ직무 분야에 대해서는 동일한 요건에 해당하는 경력ㆍ자격을 가진 다수인을 대상으로 시험공고를 하여 경쟁의 방법으로 채용하는 경력경쟁시험을 통하여 우수한 전문 인력과 경험이 풍부한 사람을 채용할 수 있다.
③ 출자ㆍ출연 기관의 장은 제1항과 제2항에 따라 직원을 신규 채용할 때에는 응시자에게 공평한 기회를 보장하기 위하여 성별ㆍ신체조건ㆍ용모ㆍ학력ㆍ연령 등에 대한 불합리한 제한을 두거나 차별해서는 아니 된다.
④ 출자ㆍ출연 기관은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 직원 채용의 구체적인 절차와 방법을 내부 규정에 반영하여야 한다.
제15조의3(인사감사 등) ① 지방자치단체의 장은 비위행위 중 채용비위의 근절 등을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 출자ㆍ출연 기관의 인사운영의 적정 여부를 감사(이하 이 조에서 “인사감사”라 한다)할 수 있으며, 필요한 경우 관계 서류를 제출하도록 요구할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 인사감사 결과 위법 또는 부당한 사실이 발견되면 지체 없이 해당 출자ㆍ출연 기관의 장에게 그 시정(是正)과 관련자에 대한 인사상의 조치 등을 요구하여야 한다.
③ 출자ㆍ출연 기관의 장은 제2항에 따른 요구가 있을 경우 정당한 사유가 없으면 이를 즉시 이행하고 그 이행결과를 해당 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다.
[본조신설 2019. 12. 3.]
「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률 시행령」
제10조의4(인사감사 등) ① 법 제15조의3제1항에 따른 인사감사(이하 “인사감사”라 한다)는 인사운영 전반 또는 채용, 승진, 평가 등 특정 사항을 대상으로 한다.
② 지방자치단체의 장이 인사감사를 하는 경우에는 「공공감사에 관한 법률」에 따른다. 다만, 제주특별자치도지사가 인사감사를 하는 경우에는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제131조부터 제139조까지의 규정에 따른다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 인사감사의 효율적인 수행을 위하여 필요한 사항은 지방자치단체의 장이 정한다.
[본조신설 2020. 6. 2.]
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