이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제3조제3항에서 읍ㆍ면에는 리를 두도록 규정하고 있고, 같은 법 제4조의2제2항에서는 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 및 제5항에서 리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 리를 2개 이상의 리로 운영하거나 2개 이상의 리를 하나의 리로 운영하는 등 행정 운영상 리(이하 “행정리”라 한다)를 둘 수 있으며, 행정리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다고 규정하여 행정리에 관한 사항을 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
그리고 「임실군 리의 하부조직 운영에 관한 조례」(이하 “임실군조례”라 한다) 제3조에서는 리의 하부조직으로 행정리를 두고, 행정리 밑에 반을 두도록 하면서(제1항) 행정리와 반의 관할구역을 별표 2에서 정하고 있으며, 10가구 이하의 행정리는 읍면장의 의견을 들어 군수가 직권으로 행정구역을 조정할 수 있다고 규정(제3항)하고 있는바, 해당 규정상 ‘군수가 직권으로 행정구역을 조정할 수 있다’는 의미가 명확하지 않은 측면이 있습니다.
그런데 일반적으로 상ㆍ하위 법규의 내용이 조화롭지 않거나 불명확할 때에는 법령 취지 및 입법의도 등을 고려하여 되도록 규범조화적으로 해석해야 할 것인바(각주: 법제처 2013. 5. 24. 의견제시 13-0145), 「지방자치법」 제4조의2에 따르면 행정리는 행정사무를 원활히 하기 위해 조례로 정한 리(각주: 헌법재판소 2009. 11. 26.자 2008헌라4 결정)라는 점을 고려하면 임실군조례 제3조제3항은 일정 요건에 해당하는 경우 군수가 별표 2에 따른 행정리의 관할구역에도 불구하고 별표 2와 달리 행정리의 관할구역을 조정할 수 있다는 의미가 아니라 별표 2에 따른 관할구역을 조정하기 위해 조례 개정을 추진하는 과정에서 별도로 주민 의견수렴 절차 없이 읍면장의 의견을 들어 직권으로 조례 개정 절차를 추진할 수 있도록 하려는 것으로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
다만 임실군조례 제3조제3항은 「지방자치법」 제4조의2에도 불구하여 조례의 명시적인 개정 절차 없이 군수가 직권으로 조례에서 규정하고 있는 행정리의 관할구역을 조정할 수 있다는 의미로 오해될 소지가 있으므로 해당 조항을 행정리의 관할구역을 조정하는 과정에서 주민의 의견을 수렴하지 않을 수 있다는 의미가 명확히 드러날 수 있도록 개정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」에서는 행정리 및 그 하부조직에 관한 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있으면서 행정리의 구역 조정에 관한 세부기준이나 절차와 관련하여 별도의 제한을 두고 있지 않으므로 지방자치단체는 행정리의 구역 조정에 관한 세부기준이나 절차 등을 조례로 정함에 있어 광범위한 재량을 가진다고 할 것입니다.
그리고 조례의 제ㆍ개정을 위해서는 「행정절차법」 제41조 및 제43조에 따라 입법예고를 통해 주민의 의견을 듣는 절차가 별도로 마련되어 있다는 점을 고려하면 군수가 행정리의 관할구역을 조례로 조정하는 과정에서 주민의 의견수렴 없이 읍면장의 의견만 듣고 직권으로 조정할 수 있는 범위를 확대하는 것이 주민의 행정 참여에 관한 권한을 침해하거나 「지방자치법」 등 상위 법령에 반하는 것으로 보기도 곤란합니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 행정리의 관할구역을 조례로 조정하는 과정에서 어떤 절차를 거치도록 할 것인지, 그 적용 범위를 어떻게 할 것인지는 지방자치단체에서 행정리의 관할구역 조정에 따른 영향을 받는 주민의 범위, 행정 능률 등 지방자치단체의 사정을 고려하여 조례로 자율적으로 정할 수 있는 것으로 보이므로 질의요지와 같은 내용으로 조례를 개정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.
② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다. <개정 2011. 5. 30.>
③ 특별시ㆍ광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍ㆍ면을 두며, 시와 구(자치구를 포함한다)에는 동을, 읍ㆍ면에는 리를 둔다. <개정 2011. 5. 30.>
④ 제7조제2항에 따라 설치된 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍ㆍ면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍ㆍ면ㆍ동을 둘 수 있다.
제4조의2(자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동 등의 명칭과 구역) ① 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 이를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 행정안전부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 명칭과 구역의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 보고하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
② 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ 인구 감소 등 행정여건 변화로 인하여 필요한 경우 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 2개 이상의 면을 하나의 면으로 운영하는 등 행정 운영상 면(이하 “행정면”이라 한다)을 따로 둘 수 있다.
④ 동ㆍ리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동ㆍ리(이하 “행정동ㆍ리”라 한다)를 따로 둘 수 있다.
⑤ 행정동ㆍ리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다.
[본조신설 2009. 4. 1.]
「행정절차법」
제41조(행정상 입법예고) ① 법령등을 제정ㆍ개정 또는 폐지(이하 “입법”이라 한다)하려는 경우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다. <개정 2012. 10. 22.>
1. 신속한 국민의 권리 보호 또는 예측 곤란한 특별한 사정의 발생 등으로 입법이 긴급을 요하는 경우
2. 상위 법령등의 단순한 집행을 위한 경우
3. 입법내용이 국민의 권리ㆍ의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우
4. 단순한 표현ㆍ자구를 변경하는 경우 등 입법내용의 성질상 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우
5. 예고함이 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 있는 경우
② 삭제 <2002. 12. 30.>
③ 법제처장은 입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사 요청을 받은 경우에 입법예고를 하는 것이 적당하다고 판단할 때에는 해당 행정청에 입법예고를 권고하거나 직접 예고할 수 있다. <개정 2012. 10. 22.>
④ 입법안을 마련한 행정청은 입법예고 후 예고내용에 국민생활과 직접 관련된 내용이 추가되는 등 대통령령으로 정하는 중요한 변경이 발생하는 경우에는 해당 부분에 대한 입법예고를 다시 하여야 한다. 다만, 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지 아니할 수 있다. <신설 2012. 10. 22.>
⑤ 입법예고의 기준ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2012. 10. 22.>
제43조(예고기간) 입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없으면 40일(자치법규는 20일) 이상으로 한다.
[전문개정 2012. 10. 22.]
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