이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하기 위해서는 이러한 사무가 구리시의 소관 사무에 해당하고, 그 내용이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
이와 관련하여 「사회보장급여의 이용ㆍ제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」(이하 “사회보장급여법”이라 한다) 제2조제5호 및 제9조의2에서는 지방자치단체를 포함한 보장기관(이하 “보장기관”이라 한다)의 장은 위기가구를 발굴하기 위해 노력하여야 한다고 규정하고 있고, 「긴급복지지원법」 제4조제1항에서는 지방자치단체는 위기상황에 처한 사람을 찾아 내어 최대한 신속하게 필요한 지원을 하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고 「자원봉사활동 기본법」(이하 “자원봉사법”이라 한다) 제3조제1호에서는 자원봉사활동의 주체에 개인을 포함하면서 같은 법 제4조에서는 지방자치단체는 자원봉사활동의 진흥에 관한 시책을 마련하여 국민의 자원봉사활동을 권장하고 지원하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조에서는 자원봉사법의 적용을 받는 자원봉사활동의 범위를 사회복지 및 보건 증진에 관한 활동(제1호), 사회적 취약계층의 권익 증진 활동(제4호) 등으로 규정하고 있습니다.
한편 사회보장급여법 제14조에서 보장기관과 관계 기관ㆍ법인ㆍ단체ㆍ시설(이하 “관계기관등”이라 한다)은 지역사회 내 사회보장이 필요한 지원대상자를 발굴하고, 가정과 지역공동체의 자발적인 협조가 이루어질 수 있도록 노력하여야 한다고 하여 민관협력의 대상으로 개인을 특정하여 규정하고 있지는 않지만, 국민의 자원봉사활동을 권장하고 지원하여야 한다고 규정한 자원봉사법 제4조의 내용을 고려하면 사회보장급여법 제14조의 규정은 관계기관등과의 협조를 강조하기 위하여 규정한 것이지 지방자치단체에서 관계기관등 외에 자원봉사자를 활용하여 위기가구를 발굴하는 등의 업무를 수행하는 것을 금지하기 위한 규정으로 보기는 곤란할 것입니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 위기가구를 발굴하여 지원하기 위하여 위기가구 발굴 및 지원 수단 연계 등의 업무를 수행하도록 위촉한 자원봉사자를 지원하는 것은 지방자치단체의 소관사무에 해당한다고 할 것입니다.
그리고 질의요지와 같이 시장이 위기가구 발굴 등에 참여하는 자원봉사자에게 실비를 예산의 범위 내에서 지원할 수 있다는 내용을 조례에 규정하는 것이 가능한지와 관련하여서는 개인 등에 대한 보조 등을 제한하고 있는 「지방재정법」 제17조의 규정을 살펴볼 필요가 있다고 할 것인데, 같은 조 제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있습니다.
먼저 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별 법률상 근거가 필요한데 자원봉사법 제18조에서는 자원봉사단체의 활동에 대한 지원에 관하여 규정하고 있고, 사회보장급여법 제14조제3항에서는 관계기관등에 대한 지원을 규정하고 있으나, 이들 규정에 따른 지원 대상에서 개인은 포함되어 있지 않으므로 해당 규정을 자원봉사자 개인에 대한 지원 근거로 삼기는 곤란하고, 국민의 자원봉사활동을 지원하도록 한 자원봉사법 제4조의 책무규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기 어렵습니다.
그리고 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는데, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결).
따라서 지방자치단체에서 자원봉사자 지원 관련 법령의 태도, 위기가구 발굴 등을 위하여 자원봉사자를 활용할 필요성, 지방자치단체의 재정 상황, 자원봉사자 지원에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 검토하여 위기가구 발굴 및 지원 수단 연계 등의 업무를 수행하도록 위촉한 자원봉사자에게 교통비 등 실비를 예산의 범위 내에서 지원할 필요성이 있다고 판단된다면 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「자원봉사활동 기본법」
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “자원봉사활동”이란 개인 또는 단체가 지역사회ㆍ국가 및 인류사회를 위하여 대가 없이 자발적으로 시간과 노력을 제공하는 행위를 말한다.
2. “자원봉사자”란 자원봉사활동을 하는 사람을 말한다.
3. “자원봉사단체”란 자원봉사활동을 주된 사업으로 하거나 이를 지원하기 위하여 설립된 비영리 법인 또는 단체를 말한다.
4. “자원봉사센터”란 자원봉사활동의 개발ㆍ장려ㆍ연계ㆍ협력 등의 사업을 수행하기 위하여 법령과 조례 등에 따라 설치된 기관ㆍ법인ㆍ단체 등을 말한다.
[전문개정 2014. 1. 7.]
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 자원봉사활동의 진흥에 관한 시책을 마련하여 국민의 자원봉사활동을 권장하고 지원하여야 한다.
제7조(자원봉사활동의 범위) 이 법의 적용을 받는 자원봉사활동의 범위는 다음 각 호와 같다.
1. 사회복지 및 보건 증진에 관한 활동
2. 지역사회 개발ㆍ발전에 관한 활동
3. 환경보전 및 자연보호에 관한 활동
4. 사회적 취약계층의 권익 증진 및 청소년의 육성ㆍ보호에 관한 활동
5. 교육 및 상담에 관한 활동
6. 인권 옹호 및 평화 구현에 관한 활동
7. 범죄 예방 및 선도에 관한 활동
8. 교통질서 및 기초질서 계도에 관한 활동
9. 재난 관리 및 재해 구호에 관한 활동
10. 문화ㆍ관광ㆍ예술 및 체육 진흥에 관한 활동
11. 부패 방지 및 소비자 보호에 관한 활동
12. 공명선거에 관한 활동
13. 국제협력 및 국외봉사활동
14. 공공행정 분야의 사무 지원에 관한 활동
15. 그 밖에 공익사업의 수행 또는 주민복리의 증진에 필요한 활동
[전문개정 2014. 1. 7.]
「사회보장급여의 이용ㆍ제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」
제9조의2(위기가구의 발굴) ① 보장기관의 장은 누락된 지원대상자가 적절한 사회보장급여를 제공받을 수 있도록 지원이 필요한 다음 각 호의 가구(이하 이 조에서 “위기가구”라 한다)를 발굴하기 위하여 노력하여야 한다. <개정 2020. 4. 7.>
1. 제11조제1항 각 호에 해당하는 관계 기관ㆍ법인ㆍ단체ㆍ시설의 장에게 공유받은 정보와 제12조제1항 각 호의 자료 또는 정보의 처리 결과 보장기관의 장이 위기상황에 처하여 있다고 판단한 사람의 가구
2. 자살자가 발생한 가구 또는 자살시도자가 발생한 가구로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 가구
② 보장기관의 장은 제1항에 따라 발굴한 위기가구의 구성원이 필요로 하는 적절한 사회보장급여를 제공받을 수 있도록 지원하여야 한다.
제14조(민관협력) ① 보장기관과 관계 기관ㆍ법인ㆍ단체ㆍ시설은 지역사회 내 사회보장이 필요한 지원대상자를 발굴하고, 가정과 지역공동체의 자발적인 협조가 이루어질 수 있도록 노력하여야 한다.
② 특별자치시장 및 시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제11조제2항에 따른 행정시장을 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 지원대상자의 발굴 및 지역사회보호체계의 구축을 위하여 필요한 경우 제41조에 따른 지역사회보장협의체(특별자치시의 경우에는 제40조에 따른 시ㆍ도사회보장위원회를 말한다)에 관계 기관ㆍ법인ㆍ단체ㆍ시설의 장 및 그 밖에 사각지대 발굴과 관련한 기관ㆍ법인ㆍ단체ㆍ시설의 장 등을 포함시켜 운영할 수 있다. <개정 2017. 3. 21.>
③ 특별자치시장 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 지역사회 내 지원대상자를 발굴하는 활동을 촉진하기 위하여 예산의 범위에서 필요한 비용을 지원할 수 있다. <개정 2017. 3. 21.>
「긴급복지지원법」
제2조(정의) 이 법에서 “위기상황”이란 본인 또는 본인과 생계 및 주거를 같이 하고 있는 가구구성원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 인하여 생계유지 등이 어렵게 된 것을 말한다. <개정 2010. 1. 18., 2012. 10. 22., 2014. 12. 30., 2018. 12. 11.>
1. 주소득자(主所得者)가 사망, 가출, 행방불명, 구금시설에 수용되는 등의 사유로 소득을 상실한 경우
2. 중한 질병 또는 부상을 당한 경우
3. 가구구성원으로부터 방임(放任) 또는 유기(遺棄)되거나 학대 등을 당한 경우
4. 가정폭력을 당하여 가구구성원과 함께 원만한 가정생활을 하기 곤란하거나 가구구성원으로부터 성폭력을 당한 경우
5. 화재 또는 자연재해 등으로 인하여 거주하는 주택 또는 건물에서 생활하기 곤란하게 된 경우
6. 주소득자 또는 부소득자(副所得者)의 휴업, 폐업 또는 사업장의 화재 등으로 인하여 실질적인 영업이 곤란하게 된 경우
7. 주소득자 또는 부소득자의 실직으로 소득을 상실한 경우
8. 보건복지부령으로 정하는 기준에 따라 지방자치단체의 조례로 정한 사유가 발생한 경우
9. 그 밖에 보건복지부장관이 정하여 고시하는 사유가 발생한 경우
[전문개정 2009. 5. 28.]
제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가 및 지방자치단체는 위기상황에 처한 사람을 찾아 내어 최대한 신속하게 필요한 지원을 하도록 노력하여야 하며, 긴급지원의 지원대상 및 소득 또는 재산 기준, 지원 종류ㆍ내용ㆍ절차와 그 밖에 필요한 사항 등 긴급지원사업에 관하여 적극적으로 안내하여야 한다. <개정 2014. 12. 30.>
② 국가 및 지방자치단체는 이 법에 따른 지원 후에도 위기상황이 해소되지 아니하여 계속 지원이 필요한 것으로 판단되는 사람에게는 다른 법률에 따른 구호ㆍ보호 또는 지원을 받을 수 있도록 노력하여야 한다.
③ 국가 및 지방자치단체는 제2항에 따른 구호ㆍ보호 또는 지원이 어렵다고 판단되는 경우에는 민간기관ㆍ단체와의 연계를 통하여 구호ㆍ보호 또는 지원을 받을 수 있도록 노력하여야 한다.
제5조(긴급지원대상자) 이 법에 따른 지원대상자는 위기상황에 처한 사람으로서 이 법에 따른 지원이 긴급하게 필요한 사람(이하 “긴급지원대상자”라 한다)으로 한다.
제7조의2(위기상황의 발굴) ① 국가 및 지방자치단체는 위기상황에 처한 사람에 대한 발굴조사를 연 1회 이상 정기적으로 실시하여야 한다.
② 국가 및 지방자치단체는 제1항에 따른 정기 발굴조사 또는 수시 발굴조사를 위하여 필요한 경우 관계 기관ㆍ법인ㆍ단체 등의 장에게 자료의 제출, 위기상황에 처한 사람의 거주지 등 현장조사 시 소속 직원의 동행 등 협조를 요청할 수 있다. 이 경우 관계 기관ㆍ법인ㆍ단체 등의 장은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.
③ 국가 및 지방자치단체는 위기상황에 처한 사람에 대한 발굴체계의 운영 실태를 정기적으로 점검하고 개선방안을 수립하여야 한다.
[본조신설 2014. 12. 30.]
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
③ 삭제 <2013. 7. 16.>
[전문개정 2011. 8. 4.]
[제목개정 2014. 5. 28.]
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