이유
가. 질의 가에 대하여
. 「지방자치법」 제9조에 따르면 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리하게 되고 같은 법 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 일반적으로 관할 구역이란 지방자치단체의 관할권이 미치는 지역적 범위를 의미하는 것으로 보아야 할 것(각주: 법제처 2018. 9. 21. 18-0211 의견제시 참고)이지만, 같은 법 제144조제3항에서 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다고 규정하고 있는 점을 비추어 보면 지방자치단체가 관련 법령이나 협약 등을 통하여 지방자치단체의 관할권이 미치는 지역 외에 소관 지방자치단체 및 주민이 활용할 수 있는 공공시설을 설치하였다면 그 시설의 이용에 필요한 내용을 조례로 정하는 것은 가능하다고 보아야 할 것입니다.
그리고 「지방자치법」 제9조제2항제2호사목 및 같은 법 시행령 별표 1 제2호아목1)에서는 공설묘지ㆍ공설화장장 및 공설봉안당의 설치 ㆍ운영을 시ㆍ군의 자치사무의 하나로 규정하고 있고, 「장사 등에 관한 법률」(이하 “장사법”이라 한다) 제13조에서는 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음), 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장(이하 “시장등”이라 한다)은 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설 및 공설자연장지(이하 “공설장사시설”이라 한다)를 설치ㆍ조성 및 관리하여야 한다고 하면서(제1항), 시장등은 공설장사시설의 전부 또는 일부를 다른 시장등과 공동으로 설치ㆍ조성 및 관리할 수 있다(제2항)고 규정하고 있습니다.
한편 「지방자치법」 제144조제2항에서는 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다고 규정하고 있으므로 지방자치단체는 해당 지방자치단체가 설치ㆍ관리하는 공설장사시설의 설치ㆍ관리에 관한 기본적인 내용을 조례로 정하여야 할 것이고, 장사법 제13조제2항에 따라 여러 지방자치단체가 공동으로 설치한 공설장사시설(이하 “공동장사시설”이라 한다)이 특정 지방자치단체의 구역에 위치하고 공동장사시설이 위치한 지방자치단체가 공동장사시설에 대한 관리ㆍ운영의 대표권을 가진다 하더라도 공동장사시설은 여러 지방자치단체의 예산이 공동 투입된 시설로서 관리ㆍ운영의 대표권을 가진 지방자치단체 외의 나머지 지방자치단체가 설치한 공설장사시설로서의 성격을 상실하게 되는 것은 아니라는 점에서 나머지 지방자치단체가 공동장사시설에 관한 내용을 조례로 정할 수 없다고 보기는 어려워 보입니다.
또한 「안산시 장사시설 설치 및 운영 조례」(이하 “안산시조례”라 한다)는 장사법에서 위임한 사항과 안산시 장사시설 설치 및 운영 등에 필요한 사항을 규정하는 것으로(제1조) 제3조 및 별표에서 공설장사시설의 명칭과 위치를 명시하고 있는데, 이는 조례를 통해 안산시가 설치ㆍ관리하는 공설장사시설을 시민들에게 알림으로서 시민들이 공설장사시설을 이용하는 데에 편리함을 제공하기 위함이므로 공동장사시설에 대한 정보도 함께 제공하는 것이 필요한 측면이 있습니다.
따라서 화성시ㆍ부천시ㆍ안산시ㆍ안양시ㆍ시흥시ㆍ광명시(이하 “6개 시”라 한다)가 공동으로 건립한 장사시설인 함백산 추모공원에 대하여 6개 시 간 협약을 체결하여 협약의 내용에 따라 함백산 추모공원의 관리ㆍ운영의 대표권을 화성시에게 부여하고 있다 하더라도, 이는 화성시 외의 나머지 시의 함백산 추모공원에 대한 관리ㆍ운영 권한을 박탈하려는 것이 아니라 함백산 추모공원의 관리ㆍ운영상 효율을 도모하기 위한 것으로 보아야 할 것이므로 질의요지와 같이 함백산 추모공원을 안산시의 공설장사시설의 하나로 명시하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 지방자치단체의 구역은 지방자치단체 구성요소의 하나로서 자치권이 미치는 지역적 범위를 말하고, 조례는 지방자치단체의 구역 안에서만 효력이 미치는 ‘지역규범’으로서의 성격을 가지므로 법령상 별도의 근거 규정이 없다면 조례는 그 조례를 제정한 해당 지방자치단체 외의 지방자치단체에는 효력이 미치지 않는다고 할 것입니다.
그리고 장사법 제13조제2항에서는 공설장사시설의 공동 설치에 대해 규정하고 있으나 해당 규정이 공동장사시설의 설치ㆍ운영에 대해 규정하는 어느 한 지방자치단체의 조례가 공동장사시설을 설치한 다른 지방자치단체에까지 당연히 효력을 미칠 수 있도록 하는 근거 규정이라고 보기는 어려운바, 공동장사시설의 설치 주체인 각 지방자치단체에서는 해당 공동장사시설의 설치ㆍ관리 및 운영에 필요한 사항 중 해당 지방자치단체의 관여가 필요한 사항은 「지방자치법」 제144조제2항에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 규정하여야 할 것입니다.
따라서 6개 시 간의 협약에 따라 화성시에서 함백산 추모공원의 관리ㆍ운영에 관한 대표권을 가지더라도 다른 지방자치단체의 개입이 필요한 부분까지를 포함하여 함백산 추모공원의 설치ㆍ관리에 관한 모든 내용을 화성시 조례에서만 규정하고 다른 지방자치단체에서는 ‘화성시의 조례로 정하는 바에 따른다’고 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
그러나 공동장사시설의 효율적인 관리ㆍ운영을 위하여 하나의 지방자치단체에서 대표로 해당 공동장사시설을 관리ㆍ운영하도록 협의한 경우 공동장사시설을 실질적으로 관리ㆍ운영하는데 필요한 구체적인 절차나 형식에 관한 사항까지 공동장사시설을 설치한 지방자치단체에서 각각의 조례로 규정한다면 조례 간 내용의 불일치로 인하여 해당 공동장사시설을 이용하는 시민들에게 혼란과 불편을 야기하는 경우가 발생할 수도 있습니다.
이런 점을 종합적으로 고려하면 함백산 추모공원의 설치ㆍ관리에 필요한 기본적인 사항이나 개별 지방자치단체의 관여가 필요한 사항에 대해서는 6개 시가 개별적으로 조례에 규정하여야 할 것이지만, 함백산 추모공원을 운영하는데 필요한 구체적인 절차나 형식적인 사항의 경우에는 함백산 추모공원을 대표하여 운영하기로 한 화성시에서 조례로 정하고, 다른 지방자치단체에서는 ‘화성시의 조례로 정하는 바에 따라 함백산 추모공원을 이용할 수 있다’고 조례로 규정하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제144조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.
② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.
③ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다.
「장사 등에 관한 법률」
제13조(공설묘지 등의 설치) ① 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설 및 공설자연장지를 설치ㆍ조성 및 관리하여야 한다.
② 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설 및 공설자연장지의 전부 또는 일부를 다른 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 공동으로 설치ㆍ조성 및 관리할 수 있다. <개정 2015. 1. 28.>
③ 산림청장 또는 다른 중앙행정기관의 장은 국유림 등 국유지에 수목장림이나 그 밖의 자연장지를 조성ㆍ관리할 수 있다.
④ 산림청장, 다른 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 수목장림이나 그 밖의 자연장지를 조성한 때에는 그 명칭, 위치, 지번, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 고시하여야 한다.
⑤ 제1항에 따른 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설ㆍ공설자연장지 및 제3항에 따른 수목장림 등 자연장지를 설치ㆍ조성 또는 관리하는 자는 제24조제2항 및 제4항을 준용하여 가격표의 게시ㆍ등록 및 거래명세서의 발급을 하여야 하고, 같은 조 제3항 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. <신설 2015. 12. 29., 2017. 12. 19.>
⑥ 제5항에 규정된 장사시설을 설치ㆍ조성 또는 관리하는 자는 묘지ㆍ분묘, 화장, 봉안 또는 자연장에 관한 상황을 보건복지부령으로 정하는 방법ㆍ절차 등에 따라 기록ㆍ보관하여야 한다. <신설 2015. 12. 29.>
⑦ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 공설묘지ㆍ공설화장시설ㆍ공설봉안시설의 설치기준과 수목장림 등 자연장지의 조성기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2015. 12. 29.>
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