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안건번호 의견21-0105 요청기관 충청남도 예산군 회신일자 2021. 4. 28.
안건명 공장, 축사 등 시설의 신축에 대한 인ㆍ허가 신청이 있는 경우 예산군수가 인ㆍ허가를 신청한 사람의 동의 없이 해당 인ㆍ허가 신청 접수일 등으로부터 3일 또는 7일 이내에 인ㆍ허가 신청 대상의 사업 내용 등을 인ㆍ허가 신청 사업과 관련된 지역의 주민들에게 고지하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지(「예산군 갈등유발 예상시설 사전고지 조례안」 제3조 등 관련)
  • 질의요지


    공장, 축사 등 시설의 신축에 대한 인ㆍ허가 신청이 있는 경우 예산군수가 인ㆍ허가를 신청한 사람의 동의 없이 해당 인ㆍ허가 신청 접수일 등으로부터 3일 또는 7일 이내에 인ㆍ허가 신청 대상의 사업 내용 등을 인ㆍ허가 신청 사업과 관련된 지역의 주민들에게 고지하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

  • 의견


    이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

  • 이유


    「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없습니다.(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조)

    「예산군 갈등유발 예상시설 사전고지 조례안」(이하 “예산군조례안”이라 함) 제2조, 제3조 및 제5조에서는 공장, 액화석유가스 충전소ㆍ판매소ㆍ저장소 등에 해당하는 시설, 축사 등의 시설과 개별 법령에 따라 위 각 시설과 유사한 용도로 분류되는 시설(이하 “공장등”이라 함)의 신축에 대한 인ㆍ허가의 신청이 있는 경우, 이를 마을회관 등에 게시하거나 전자적 전송매체를 통한 방법을 병행하여 같은 조례 제2조제1호에 따른 주민(이하 “주민”이라 함)에게 고지(이하 “사전고지”라 함)하도록 규정하고 있고, 같은 조례 별표 1에서는 사전고지 기한을 인ㆍ허가 신청의 접수일 등으로부터 3일 또는 7일 이내로 규정하면서, 사전고지 항목으로 인ㆍ허가의 접수일자, 인ㆍ허가가 신청된 시설이 입지할 대지의 위치와 면적, 해당 시설의 면적, 용도 및 구조 등을 규정하고 있습니다.

    그런데 예산군조례안의 경우 사전고지의 대상이 되는 시설을 위와 같이 폭넓게 규정하면서도, 같은 조례안 제5조제2항에서는 전자적 전송매체를 통하여 사전고지 하는 경우에만 인ㆍ허가를 신청한 자에게 사전고지에 대한 동의를 받도록 규정하고 있고, 같은 조례안 별표 1에서는 사전고지 항목을 “…… 등”으로 규정하고 있으며, 같은 조례안 제4조 단서에서 고지지역 및 항목은 주민에게 미치는 영향, 해당 시설의 입지(경계지역) 등을 감안하여 대상시설별로 확대할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 예산군조례안에 따르면 군수가 사전고지 할 수 있는 항목의 한계가 명확하지 않고, 이에 따라 신청된 인ㆍ허가와 관련된 개인정보(각주: 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보를 말하며, 이하 같음) 등도 해당 개인정보의 정보주체(각주: 처리되는 정보에 의하여 알아볼 수 있는 사람으로서 그 정보의 주체가 되는 사람을 말하며(「개인정보 보호법」 제2조제3호 참조), 이하 같음)의 동의 없이 주민들에게 고지될 가능성이 있습니다.

    한편 「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 함)에서는 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하는 것을 “민원”에 포함시키고[제2조제1호제가목1)), 지방자치단체와 그 소속 기관을 “행정기관”에 포함시키면서(제2조제3호가목), 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 하며, 수집된 정보가 민원 처리의 목적 외의 용도로 사용되지 아니하도록 하여야 한다고 규정하고 있는데(제7조), 위 규정은 민원사항의 내용과 민원인 및 특정인의 신상정보 등이 누설되는 것 등을 방지함으로써 민원인 등의 권익이 침해되지 않도록 하는 것 등에 그 입법취지가 있습니다.(각주: 구 「민원사무 처리에 관한 법률」(2015. 8. 11. 법률 제13459호로 전부개정되어 2016. 2. 12. 시행되기 전의 것) 제26조, 의안번호 1914930 민원사무 처리에 관한 법률 일부개정법률안 제안이유 및 주요내용, 의안번호 1905890 민원사무 처리에 관한 법률 전부개정법률안, 위 각 법률안에 대한 국회 안전행정위원회 법안심사소위원회 회의록(2015. 7. 3.) 각 참조]

    또한 「개인정보 보호법」에서는 업무를 목적으로 개인정보파일(각주: 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보를 쉽게 검색할 수 있도록 일정한 규칙에 따라 체계적으로 배열하거나 구성한 개인정보의 집합물(集合物)을 말함(「개인정보 보호법」 제2조제4호))을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 지방자치단체를 “개인정보처리자”에 포함시키면서(제2조제5호 및 제6호가목), 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우 등 일정한 경우(각주: 「개인정보 보호법」 제15조제1항제2호, 제3호, 제5호 및 같은 법 제39조의3제2항제2호, 제3호에 따라 개인정보를 수집한 목적 범위에서 개인정보를 제공하는 경우를 말함(「개인정보 보호법」 제17조제1항제2호 참조))를 제외하고서는 원칙적으로(각주: 2020년 2월 4일 법률 제16930호로 일부개정되어 2020년 8월 5일 시행된 「개인정보 보호법」에서는 개인정보처리자가 정보주체의 동의 없이 과학적 연구, 통계작성, 공익적 기록보존 등의 목적으로 가명정보를 이용할 수 있는 근거를 마련하고 있음[제2조제1호, 제15조제3항, 제17조제4항, 제3절 및 의안번호 2024495 개인정보 보호법 일부개정법률안(대안), 같은 법률안에 대한 국회 법제사법위원회 검토보고(2019. 11.), 「개인정보 보호법」(2020. 2. 4. 법률 제16930호로 일부개정되어 2020. 8. 5. 시행된 것) 제ㆍ개정이유 참조)) 개인정보처리자는 정보주체의 동의를 받아야 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공(공유를 포함)할 수 있도록 규정(제17조제1항]하고 있습니다.

    그렇다면 예산군조례안은 공장등에 대한 인ㆍ허가 신청과 관련하여 정보주체의 동의 없이 민원의 내용, 관련된 개인정보 등이 공개(사전고지)될 수 있도록 하는 것이어서 민원처리법 제7조의 취지에 반할 소지가 있고(각주: 법제처 2021. 2. 24. 의견제시 21-0024), 「개인정보 보호법」에 따라 정보주체의 동의를 받지 않고 개인정보를 제3자에게 제공할 수 있는 예외 사유에 해당하지 않는 경우에도 일률적으로 정보주체의 동의 없이 개인정보 등이 공개(사전고지)될 수 있도록 하는 것이므로 「개인정보 보호법」 제17조제1항에도 위반될 소지가 있다고 보입니다.

    【관계 법령 및 자치법규 등】

    「지방자치법」
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「민원 처리에 관한 법률」
    제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
    1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다.
    가. 일반민원
    1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원
    2) ∼ 4) (생 략)
    나. (생 략)
    2. (생 략)
    3. “행정기관”이란 다음 각 목의 자를 말한다.
    가. 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다. 이하 같다)과 그 소속 기관, 지방자치단체와 그 소속 기관
    나. ∼ 다. (생 략)
    4. ∼ 8. (생 략)
    제7조(정보 보호) 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 하며, 수집된 정보가 민원 처리의 목적 외의 용도로 사용되지 아니하도록 하여야 한다.

    「개인정보 보호법」
    제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 3. 24., 2020. 2. 4.>
    1. “개인정보”란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 정보를 말한다.
    가. 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보
    나. 해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 정보. 이 경우 쉽게 결합할 수 있는지 여부는 다른 정보의 입수 가능성 등 개인을 알아보는 데 소요되는 시간, 비용, 기술 등을 합리적으로 고려하여야 한다.
    다. 가목 또는 나목을 제1호의2에 따라 가명처리함으로써 원래의 상태로 복원하기 위한 추가 정보의 사용ㆍ결합 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없는 정보(이하 “가명정보”라 한다)
    1의2. (생 략)
    2. (생 략)
    3. “정보주체”란 처리되는 정보에 의하여 알아볼 수 있는 사람으로서 그 정보의 주체가 되는 사람을 말한다.
    4. (생 략)
    5. “개인정보처리자”란 업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다.
    6. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
    가. 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관, 지방자치단체
    나. (생 략)
    7. (생 략)
    8. (생 략)
    제15조(개인정보의 수집ㆍ이용) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다.
    1. (생 략)
    2. 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우
    3. 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우
    4. (생 략)
    5. 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 사전 동의를 받을 수 없는 경우로서 명백히 정보주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
    6. (생 략)
    ② (생 략)
    ③ 개인정보처리자는 당초 수집 목적과 합리적으로 관련된 범위에서 정보주체에게 불이익이 발생하는지 여부, 암호화 등 안전성 확보에 필요한 조치를 하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정보주체의 동의 없이 개인정보를 이용할 수 있다. <신설 2020. 2. 4.>
    제17조(개인정보의 제공) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공(공유를 포함한다. 이하 같다)할 수 있다. <개정 2020. 2. 4.>
    1. 정보주체의 동의를 받은 경우
    2. 제15조제1항제2호ㆍ제3호ㆍ제5호 및 제39조의3제2항제2호ㆍ제3호에 따라 개인정보를 수집한 목적 범위에서 개인정보를 제공하는 경우
    ② (생 략)
    ④ 개인정보처리자는 당초 수집 목적과 합리적으로 관련된 범위에서 정보주체에게 불이익이 발생하는지 여부, 암호화 등 안전성 확보에 필요한 조치를 하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정보주체의 동의 없이 개인정보를 제공할 수 있다. <신설 2020. 2. 4.>
    제39조의3(개인정보의 수집ㆍ이용 동의 등에 대한 특례) ① (생 략)
    ② 정보통신서비스 제공자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 동의 없이 이용자의 개인정보를 수집ㆍ이용할 수 있다.
    1. (생 략)
    2. 정보통신서비스의 제공에 따른 요금정산을 위하여 필요한 경우
    3. 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우
    ③ ∼ ⑥ (생 략)
    제3절 가명정보의 처리에 관한 특례

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