이유
「지방자치법」 제24조에서는 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도(각주: 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도를 말하며(「지방자치법」 제3조제2항), 이하 같음)의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다고 규정하여 광역지방자치단체 자치법규의 기초지방자치단체 자치법규에 대한 효력우위의 원칙을 규정하고 있으나, 「지방자치법」 제24조는 기초지방자치단체의 모든 사무에 적용되는 것은 아니라고 할 것이고, 광역지방자치단체로부터 위임받은 사무, 광역지방자치단체와 기초지방자치단체가 공동으로 수행하는 사무, 법령에서 광역지방자치단체의 자치법규로 정하도록 규정한 사무와 관련된 기초지방자치단체의 자치법규가 각각 상급 지방자치단체의 자치법규를 위반하여서는 안 된다는 의미로 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2019. 12. 10. 의견제시 19-0364).
따라서 위와 같은 경우가 아니라면 기초지방자치단체의 자치법규는 광역지방자치단체의 자치법규와는 적용범위가 서로 다른 별개의 자치법규로서 양자가 상하관계에 있다고 볼 수는 없을 것입니다.
그런데 「지역문화진흥법」 제18조제1항에서는 시ㆍ도지사 및 대도시 시장(각주: 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말하며, 이하 같음)은 지역문화진흥을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 일정 지역을 문화지구로 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지정된 문화지구를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장으로 하여금 문화지구관리계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ대도시 시장의 경우는 제외한다)을 받도록 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 국가와 지방자치단체는 문화지구관리계획에 따라 설치 또는 운영이 권장되는 문화시설(이하 “권장시설”이라 한다) 등에 대하여 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이처럼 지역문화진흥법령에서 문화지구 지정은 시ㆍ도지사 및 대도시 시장의 권한으로 규정하고 있고, 문화지구관리계획에 대해서는 작성권자와 승인권자를 구분하여 규정하고 있으나, 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에 대한 지원에 관해서는 지방자치단체 종류에 따른 구분 없이 ‘지방자치단체’를 지원 주체로 규정하고 있는 점을 고려하면 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에 대한 지원에 관한 사무는 시ㆍ도지사 외에 시장ㆍ군수ㆍ구청장도 자율적으로 수행할 수 있는 사무로 보입니다.
한편 「지역문화진흥법」 제22조에서는 ‘지방자치단체’는 지역문화진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역문화진흥기금을 설치할 수 있고(제1항), 지역문화진흥기금은 지방자치단체의 장이 운용ㆍ관리하며(제2항), 지역문화진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정(제5항)하여 지역문화진흥기금의 설치 및 운용ㆍ관리 업무를 ‘지방자치단체’의 업무로 규정하고 있으며, 시ㆍ도로 하여금 시ㆍ군ㆍ구의 지역문화진흥기금에 출연ㆍ보조하도록 하거나 시ㆍ군ㆍ구에서 설치하는 지역문화진흥기금을 관리ㆍ감독하도록 하는 내용은 별도로 규정하고 있지 않습니다.
그리고 「지역문화진흥법」이 제정되기 전에 지방문화예술진흥기금에 대해 규정하고 있던 구 「문화예술진흥법」(2005. 6. 25. 법률 제7415호로 일부 개정되기 전의 것을 말한다)에서는 지방문화예술진흥기금의 설치 주체를 “특별시ㆍ광역시 또는 도”에 한정하던 것을 “지방자치단체”에 설치할 수 있도록 하는 내용으로 개정하였고, 이후 「지역문화진흥법」에서도 지역문화진흥기금의 설치 및 운용ㆍ관리 주체를 지방자치단체로 규정하고 있습니다.
또한 「지역문화진흥법」 제3조에 따르면 국가와 지방자치단체는 지역 간의 문화격차 해소와 지역문화 다양성의 균형 있는 조화(제1호), 지역주민의 삶의 질 향상 추구(제2호) 등의 기본원칙에 따라 지역문화진흥 정책을 추진하여야 하고, 같은 법 제4조에 따르면 국가와 지방자치단체는 지역문화의 진흥을 위한 정책을 수립하고 그에 필요한 지원을 하여야 한다(제1항)고 하면서 지방자치단체는 해당 지역문화 실정에 맞게 조례를 제정하는 등 각종 시책을 적극 추진하여야 한다(제2항)고 하여 지역문화진흥의 주체로서 ‘지방자치단체’의 역할을 강조하고 있습니다.
이러한 「지역문화진흥법」의 규정 내용 및 개정 연혁에 비추어 볼 때 시ㆍ군ㆍ자치구인 지방자치단체에서는 「지역문화진흥법」 제22조제5항의 위임에 따라 지역문화진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 관하여 필요한 사항은 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있다고 할 것이고, 지역문화진흥기금을 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에 대한 지원 목적으로 사용한다고 하여 그 지원에 필요한 내용이 시ㆍ도의 문화지구 관련 조례나 규칙에 기속되어야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서 「서울특별시 서초구 문화예술진흥기금 설치 및 운용 조례 시행규칙」에서 문화지구 내 권장시설 운영자 또는 건물 소유자에게 지원하는 융자금의 이율을 「서울특별시 문화지구 관리 및 육성에 관한 조례」 및 같은 조례 시행규칙에서 정하는 융자금의 이율과 다른 내용으로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제3조(지방자치단체의 법인격과 관할) ① 지방자치단체는 법인으로 한다.
② 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 한다)는 정부의 직할(直轄)로 두고, 시는 도의 관할 구역 안에, 군은 광역시, 특별자치시나 도의 관할 구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시, 특별자치시의 관할 구역 안에 둔다. <개정 2011. 5. 30.>
③ 특별시ㆍ광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍ㆍ면을 두며, 시와 구(자치구를 포함한다)에는 동을, 읍ㆍ면에는 리를 둔다. <개정 2011. 5. 30.>
④ 제7조제2항에 따라 설치된 시에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍ㆍ면을 두되, 자치구가 아닌 구를 둘 경우에는 그 구에 읍ㆍ면ㆍ동을 둘 수 있다.
제24조(조례와 규칙의 입법한계) 시ㆍ군 및 자치구의 조례나 규칙은 시ㆍ도의 조례나 규칙을 위반하여서는 아니 된다.
「지역문화진흥법」
제3조(지역문화진흥의 기본원칙) 국가와 지방자치단체는 다음 각 호의 기본원칙에 따라 지역문화진흥 정책을 추진하여야 한다.
1. 지역 간의 문화격차 해소와 지역문화 다양성의 균형 있는 조화
2. 지역주민의 삶의 질 향상 추구
3. 생활문화가 활성화될 수 있는 여건 조성
4. 지역문화의 고유한 원형의 우선적 보존
제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 지역문화의 진흥을 위한 정책을 수립하고 그에 필요한 지원을 하여야 한다.
② 지방자치단체는 이 법의 시행을 위하여 재원의 확보 등 필요한 사항이 있을 경우 해당 지역문화 실정에 맞게 조례를 제정하는 등 각종 시책을 적극 추진하여야 한다.
제18조(문화지구의 지정ㆍ관리) ① 시ㆍ도지사 및 대도시 시장(「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말한다. 이하 같다)은 지역문화진흥을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 지방자치단체의 조례를 제정하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 문화지구로 지정할 수 있다. <개정 2021. 1. 12.>
1. 문화시설과 민속공예품점ㆍ골동품점 등 대통령령으로 정하는 영업시설이 밀집되어 있거나 이를 계획적으로 조성하려는 지역
2. 특성화된 문화예술 행사ㆍ축제 등 문화예술 활동이 지속적으로 이루어지거나 개최되는 지역
3. 그 밖에 유형ㆍ무형의 문화자원이나 문화적 특성 보존을 위하여 문화지구로 지정하는 것이 필요하다고 인정되는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역
② 제1항에 따라 지정된 문화지구를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화지구관리계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ대도시 시장의 경우는 제외한다)을 받아야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.
③ 시ㆍ도지사 및 대도시 시장은 문화지구의 유지ㆍ보존 및 활성화를 위하여 문화지구에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업 또는 시설의 설치를 금지하거나 제한할 수 있다.
1. 「사행행위 등 규제 및 처벌 특례법」에 따른 사행행위영업
2. 「식품위생법」에 따른 식품접객업 중 대통령령으로 정하는 것
3. 그 밖에 문화지구의 지정 목적을 해칠 우려가 있는 영업 또는 시설로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것
④ 국가와 지방자치단체는 제2항에 따른 문화지구관리계획에 따라 설치 또는 운영이 권장되는 문화시설 등에 대하여 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.
제22조(지역문화진흥기금의 조성) ① 지방자치단체는 지역문화진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지역문화진흥기금을 설치할 수 있다.
② 지역문화진흥기금은 지방자치단체의 장이 운용ㆍ관리한다.
③ 지방자치단체의 장은 지역문화진흥기금을 조성하기 위하여 개인이나 법인으로부터 기부금품을 받을 수 있다. 이 경우 기부하는 자는 특정 단체 또는 개인에 대한 지원 등 그 용도를 정하여 기부할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장은 제3항에 따라 기부금품을 받으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 가액(價額) 및 품명을 문화체육관광부장관에게 보고하여야 한다.
⑤ 지역문화진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용 등에 관하여 필요한 사항은 조례로 정한다.
부 칙
제2조(지방문화예술위원회 등에 대한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 「문화예술진흥법」 제4조제1항에 따라 설립된 지방문화예술위원회는 이 법에 따른 지역문화예술위원회로 보고, 같은 법 제4조제2항에 따라 설립된 재단법인은 이 법에 따른 지역문화재단으로 본다.
② 이 법 시행 전에 「문화예술진흥법」 제19조에 따라 설치된 지방문화예술진흥기금은 이 법에 따른 지역문화진흥기금으로 보되, 이 법 시행 전에 지역문화진흥기금으로 전환하여야 한다.
「문화예술진흥법」(법률 제7415호, 2005. 6. 25. 시행)
제22조 (지방문화예술진흥기금의 조성) ① 지방자치단체는 당해 관할구역의 문화예술진흥을 위한 사업이나 활동을 지원하기 위하여 지방문화예술진흥기금을 설치할 수 있다. <개정 1997. 12. 13., 2005. 3. 24.>
② 지방문화예술진흥기금은 지방자치단체의 장이 운용ㆍ관리한다. <개정 2005. 3. 24.>
③ 지방자치단체의 장은 지방문화예술진흥기금의 조성을 위하여 개인 또는 법인으로부터 기부금품을 기부받을 수 있다. 이 경우 기부금품을 기부하는 자는 특정단체 또는 개인에 대한 지원 등 그 용도를 정하여 기부할 수 있다. <개정 2000. 1. 12., 2005. 1. 27., 2005. 3. 24.>
④ 지방자치단체의 장은 제3항의 규정에 의하여 금품을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 가액 및 품명을 문화관광부장관에게 보고하여야 한다. <개정 2000. 1. 12., 2005. 3. 24.>
⑤ 지방문화예술진흥기금의 조성ㆍ용도 및 운용, 지방문화예술진흥기금지원심의위원회의 구성 기타 필요한 사항은 조례로 정한다.
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