이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 되어 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것입니다.(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조)
「지방자치법」 제109조제1항에서는 지방자치단체장이 지방의회가 성립되지 아니한 때와 지방의회의 의결사항 중 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니할 때에는 선결처분(先決處分)을 할 수 있다고 규정하여 긴급상태에서 지방자치단체의 행위능력을 확보하기 위한(각주: 홍정선, 『新지방자치법(제4판)』, 박영사(2018), 제420쪽 참조) 규정을 두고 있고, 같은 항에서는 위 규정이 적용되는 지방의회의 의결사항을 「지방자치법」 제39조제1항의 의결사항으로 한정하고 있지 않습니다.
위와 같은 지방자치단체장의 선결처분권은 지방의회의 의결사항에 해당함에도 지방의회의 의결 없이 지방자치단체장이 사전적으로 의사결정에 나아갈 수 있도록 하는 예외적인 제도인바, 선결처분을 하기 위해서는 “의원이 구속되는 등의 사유로 「지방자치법」 제64조에 따른 의결정족수에 미달하게 되어 지방의회가 성립하지 아니한 때”와 “지방의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니할 때”에 해당하여야 하고, “지방의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니할 때”에도 선결처분을 할 수 있는 대상은 지방의회의 의결사항 중 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항(각주: 천재지변이나 대형화재로 인한 피해의 복구 및 구호, 중요한 군사안보상의 지원, 급성감염병에 대한 예방조치, 그 밖에 긴급하게 조치하지 아니하면 주민의 생명과 재산에 중대한 피해가 발생할 우려가 있는 사항을 말함(「지방자치법 시행령」 제72조제1항))에 한정되며(「지방자치법」 제109조제1항), 선결처분에 대해서는 지체 없이 지방의회에 보고하여 승인을 받아야 합니다.
이상과 같은 지방자치법령의 내용에 비추어 보면, 질의요지와 같이 단순히 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없는 경우에 의회의 의결 없이도 시장이 의결사항을 먼저 집행할 수 있도록 하는 것은, 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항에 대해서만 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없는 경우 지방자치단체장의 선결처분이 가능하도록 한 「지방자치법」 제109조제1항과 달리 지방의회의 의결에 따른 지방자치단체의 의사결정의 예외를 확대하는 것에 해당합니다.
또한 질의요지와 같이 지방자치단체장의 의회 의결 전에 먼저 집행하고 지방의회의 승인을 받아야 하는 시기를 단순히 “사후”라고만 규정하는 것은 그 의미가 명확하지 않을 뿐만 아니라, 지방자치단체장이 선결처분 후 “지체 없이” 지방의회의 승인을 받도록 한 「지방자치법」 제109조제2항에 비해 비추어 보더라도 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」 제109조에 위배될 소지가 있다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치ㆍ처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제109조(지방자치단체의 장의 선결처분) ① 지방자치단체의 장은 지방의회가 성립되지 아니한 때(의원이 구속되는 등의 사유로 제64조에 따른 의결정족수에 미달하게 될 때를 말한다)와 지방의회의 의결사항 중 주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없거나 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니할 때에는 선결처분(先決處分)을 할 수 있다.
② 제1항에 따른 선결처분은 지체 없이 지방의회에 보고하여 승인을 받아야 한다.
③ 지방의회에서 제2항의 승인을 받지 못하면 그 선결처분은 그때부터 효력을 상실한다.
④ 지방자치단체의 장은 제2항이나 제3항에 관한 사항을 지체 없이 공고하여야 한다.
「지방자치법 시행령」
제72조(선결처분) ① 법 제109조제1항에서 “주민의 생명과 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. <개정 2010. 12. 29.>
1. 천재지변이나 대형화재로 인한 피해의 복구 및 구호
2. 중요한 군사안보상의 지원
3. 급성감염병에 대한 예방조치
4. 그 밖에 긴급하게 조치하지 아니하면 주민의 생명과 재산에 중대한 피해가 발생할 우려가 있는 사항
② 지방자치단체의 장은 선결처분을 하였을 때에는 시ㆍ도의 경우에는 행정안전부장관에게, 시ㆍ군 및 자치구의 경우에는 시ㆍ도지사에게 그 사실을 보고하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 8. 13., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
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