이유
가. 질의의 공통사항
「아이돌봄 지원법」 제19조에서는 국가 및 지방자치단체는 아이양육 관련 정보교류, 부모교육 등을 위하여 공동육아나눔터를 설치ㆍ운영할 수 있고(제1항), 공동육아나눔터를 법인이나 단체 등 전문기관에 위탁하여 운영할 수 있으며(제2항), 공동육아나눔터 시설 기준, 위탁 등에 필요한 사항은 여성가족부령으로 정한다(제3항)고 규정하고 있고, 「부여군 공동육아나눔터 지원 조례」(이하 “부여군조례”라 함)에서는 공동육아나눔터를 부모들이 모여 육아경험과 정보를 공유하면서 소통하는 공간, 자녀들이 또래와 함께 장난감과 도서를 마음껏 이용할 수 있는 놀이 공간, 지역사회 자녀 돌봄 사랑방을 말한다고 규정하면서(제2조제1호), 군수는 「아이돌봄 지원법」 제19조에 따라 공동육아나눔터를 설치ㆍ운영할 수 있고(제4조제1항), 공동육아나눔터의 효율적인 운영을 위하여 법인이나 단체 등 전문기관에 위탁하여 운영하게 할 수 있다고 규정(제7조제1항)하고 있습니다.
이상의 「아이돌봄 지원법」 및 부여군조례의 규정에 따르면, 공동육아나눔터의 관리를 법인이나 단체 등 전문기관에 위탁하는 것은 부여군이 설치한 행정재산인 공동육아나눔터의 관리위탁으로서의 법적성질을 가진다고 할 것입니다.
그런데 「아이돌봄 지원법」 제19조제3항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제13조의3에서는 공동육아나눔터의 시설기준(제1항)과 공동육아나눔터의 운영을 전문기관에 위탁한 때의 위탁 내용 공개(제2항)에 대하여 규정하고 있으나 지방자치단체가 수탁자로부터 징수하는 위탁료와 사용료에 대하여는 규정하고 있지 않고, 같은 조 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 공동육아나눔터의 시설 기준 및 위탁 등에 관한 세부 사항은 여성가족부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있으나(제3항) 그에 따른 여성가족부고시는 2021년 1월 현재 규정되어 있지 않으므로, 지방자치단체의 공동육아나눔터 위탁시의 위탁료에 대해서는 지방자치단체 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관한 일반법인 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)의 관련 규정이 적용된다고 할 것입니다.(각주: 다만 향후 「아이돌봄 지원법 시행규칙」 제13조의3제3항에 따른 여성가족부고시의 제정 여부 및 구체적인 제정 내용에 따라 향후 질의요지와 같은 조례의 제정 가부에 대하여 다시 판단하여야 할 필요가 생길 수도 있을 것입니다.)
나. 질의 가에 대하여
그런데 「지방자치법」 제9조제2항제1호자목에서는 공유재산관리를 지방자치단체의 사무 중의 하나로 예시하고 있고, 공유재산법 제27조제3항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위탁료를 산출하여 매년 “징수할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제21조제1항에서는 지방자치단체의 장은 법 제27조제3항에 따라 위탁료를 “징수하려는 경우”에는 매년 위탁료를 산출하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제21조제2항 및 제3항에서는 위탁료의 산출방법에 대하여 규정하고 있는바, 이상의 공유재산법 및 같은 법 시행령의 규정에 따를 때 행정재산의 관리위탁시 수탁자로부터 위탁료를 징수할지 여부는 해당 행정재산을 관리하는 지방자치단체에서 조레로 정할 수 있는 사항이라고 할 것입니다.
그러므로 부여군에서 질의요지와 같이 공동육아나눔터의 관리를 법인이나 단체 등 전문기관에 위탁하는 경우 그 위탁료를 면제할 수 있도록 하는 것이 필요하다고 합리적으로 판단한 경우라면 그 위탁료를 면제할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것도 가능하다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
특정 계약의 외양이 행정재산의 관리를 특정 단체나 법인에 위탁하는 형식을 취하고 있는 경우라고 하더라도 그 내용에 수탁자가 해당 행정재산의 일부를 사용⋅수익하는 것으로 볼만한 사항이 있다면 그 실질은 행정재산의 사용⋅수익에 해당한다고 할 것이고,(각주: 대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결) 따라서 개별 조례에서 행정재산의 관리를 특정 단체나 법인에 위탁한다고 규정하는 경우에도 그 내용상 행정재산을 사용⋅수익하는 것으로 볼만한 사항이 있는 경우에는 그 실질은 사용⋅수익에 해당한다고 할 것입니다.(각주: 법제처, 「2018 자치법규 입안 길라잡이」, 2018, 143쪽 및 144쪽 각 참조)
그리고 공유재산법 제24조제1항 및 같은 법 시행령 제17조제5항에서는 행정재산의 사용료를 면제하는 경우에 대해 규정하면서 조례로 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지 않고, 같은 법 제27조제4항에서는 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 같은 법 제20조에 따른 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자로 본다고 규정하고 있으며, 공유재산법 제94조의2제1항에 따라 행정재산 관리위탁의 세부 운영기준을 정하고 있는 「지방자치단체 공유재산 운영기준」 별표 4 제3호나목에서도 “사용료”를 수탁재산 중 일부 수익재산에 대하여 공유재산법 제20조 및 같은 법 시행령 제14조에 따른 사용요율과 평가방법에 따라 산출된 금액을 기준으로 징수하는 금액이라고 규정하고 있습니다.
그러므로 행정재산을 특정 단체나 법인에 위탁한다고 규정하는 조례의 내용 중 수탁자가 해당 행정재산의 일부를 사용⋅수익하는 것으로 볼만한 내용이 있다면, 그 일부 재산의 사용⋅수익의 대가로 수탁자로부터 수취하는 금원의 성격은 위탁료가 아닌 사용료라고 할 것이므로 이에 대해서는 공유재산법령에 따른 사용⋅수익허가에 관한 규율과 다른 내용이 적용되도록 조례로 규정할 수 없고 공유재산법령의 범위에서 이를 징수하여야 할 것입니다.(각주: 법제처, 「2018 자치법규 입안 길라잡이」, 2018, 143쪽 및 144쪽 참조. 따라서 본문에서 살펴본 사정들과 공유재산법 제27조제4항은 관리위탁된 행정재산에 사용ㆍ수익허가의 대상이 되는 재산이 있는 경우에는 그 관리위탁을 받았을 때에 해당 재산에 대한 사용ㆍ수익허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있었던 구 공유재산법 시행령(2010. 8. 4. 대통령령 제22319호로 일부개정되기 전의 것) 제12조제2항의 내용이, 2010년 2월 4일 법률 제10006호로 일부개정된 공유재산법으로 상향입법된 규정으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 공유재산법 제27조제4항은 행정재산 관리위탁에 따라 지방자치단체가 수탁자로부터 수취하는 금액과 관련하여 예외 없이 같은 법의 사용ㆍ수익허가에 관한 규정이 적용되어야 한다는 의미가 아니라, 관리위탁된 행정재산 중 그 실질이 수탁자가 해당 행정재산의 일부를 사용⋅수익하는 것에 해당하는 재산에 대해서는 공유재산법의 사용ㆍ수익허가에 관한 규정이 적용되어야 한다는 의미라고 보는 것이 합리적이라고 할 것임)
따라서 만약 부여군에서 관리를 위탁하려는 공동육아나눔터의 위탁계약 중 그 실질상 행정재산의 사용ㆍ수익허가에 해당하는 부분이 있다면 그와 관련하여 부여군에서 수탁자로부터 수취하는 금액은 사용료로서의 성격을 가진다고 할 것이고, 이에 따라 수탁자로부터 받는 사용료를 면제하는 내용을 조례에 규정하려는 경우에는 공유재산법 제24조제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제17조제5항 각 호의 어느 하나에 위반되지 않아야 할 것인바, 이상의 내용을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. <개정 2007. 4. 6., 2007. 5. 17., 2009. 12. 29., 2011. 7. 14., 2017. 4. 18.>
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
가. ∼ 아. (생략)
자. 공유재산관리(公有財産管理)
차. ㆍ 카. (생략)
2. ∼ 6. (생략)
「공유재산 및 물품 관리법」
제24조(사용료의 감면) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다.
1. 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우
2. 제7조제2항 단서에 따라 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받아들인 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용ㆍ수익을 허가하는 경우
3. 건물 등을 신축하여 기부채납을 하려는 자가 신축기간에 그 부지를 사용하는 경우
4. 천재지변이나 그 밖의 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우
② 지방자치단체의 장은 제22조에도 불구하고 지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 감경할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자가 천재지변이나 그 밖의 재난으로 그 재산을 일정 기간 사용하지 못하였을 때에는 복구 완료기간의 사용료와 그 이자를 일할계산하여 감경할 수 있다.
[전문개정 2008. 12. 26.]
제27조(행정재산의 관리위탁) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 "관리위탁"이라 한다)할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역 특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. <신설 2015. 1. 20.>
③ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 행정재산을 관리위탁하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 위탁료를 산출하여 매년 징수할 수 있다. <신설 2015. 1. 20.>
④ 제1항에 따라 행정재산의 관리위탁을 받은 자는 제20조에 따라 해당 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 자로 본다. <신설 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
⑤ 제4항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 것으로 보는 자는 관리위탁의 조건에 위반되지 아니하는 범위에서 해당 행정재산을 제3자에게 전대(轉貸)할 수 있다. <신설 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
⑥ 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
⑦ 지방자치단체는 관리위탁을 받은 자에게 관리에 드는 경비를 지원할 수 있다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
⑧ 다음 각 호의 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2010. 2. 4., 2015. 1. 20.>
1. 관리위탁을 받을 수 있는 자의 자격
2. 관리위탁의 기간 및 수탁재산의 관리
3. 제6항에 따른 이용료의 경비에의 충당
4. 이용료 증대분의 전부 또는 일부의 위탁자 수입으로의 대체
5. 그 밖에 관리위탁에 관하여 필요한 사항
[전문개정 2008. 12. 26.]
제94조의2(공유재산 및 물품 운영기준) ① 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
② 지방자치단체는 제1항에 따른 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례 또는 규칙으로 제정ㆍ운영할 수 있다.
[본조신설 2010. 2. 4.]
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제17조(사용료 감면) ① ∼ ④ (생략)
⑤ 법 제24조제1항제4호에서 "천재지변이나 그 밖의 재해를 입은 지역주민에게 일정 기간 사용을 허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2015. 7. 20., 2016. 7. 12.>
1. 천재지변이나 그 밖의 재해를 입은 지역주민에게 일정 기간 사용을 허가하는 경우
2. 지방자치단체가 시행하는 사업을 위하여 이전하는 공익시설의 소유자가 그 공익시설과 직접 관련된 재산을 그 공익시설을 이전하는 기간 동안 사용하려는 경우
2의2. 해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리 사업을 위한 경우
3. 「지방공기업법」에 따른 지방공사 또는 지방공단의 비영리사업을 위한 경우
4. 제13조제3항제8호 및 제14호에 해당하는 경우
⑥ 법 제24조제2항에서 "지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"란 지역경제활성화에 기여할 수 있는 해당지역특산품 또는 해당지역생산제품 등을 생산ㆍ전시 및 판매하는데 필요하다고 지방자치단체의 조례로 정하는 경우를 말한다. <개정 2014. 7. 7., 2015. 7. 20.>
⑦ 지방자치단체의 장은 법 제24조제2항에 따라 행정재산의 사용료를 다음 각 호의 구분에 따른 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 감경할 수 있다. <개정 2010. 8. 4., 2015. 7. 20., 2018. 12. 4.>
1. 제13조제3항제21호 또는 제22호에 해당하는 경우: 사용료의 100분의 50 이내
2. 제1호 외의 경우: 사용료의 100분의 30 이내
[전문개정 2009. 4. 24.]
제21조(수탁재산의 위탁료 등) ① 지방자치단체의 장은 법 제27조제3항에 따라 위탁료를 징수하려는 경우에는 매년 위탁료를 산출하여야 한다. <신설 2015. 7. 20.>
② 제1항에 따라 산출하는 위탁료는 다음 각 호의 수입과 지출을 기준으로 하여 산정한 예상수익을 고려하여 지방자치단체의 장이 결정한다. <신설 2015. 7. 20., 2016. 7. 12., 2017. 7. 26.>
1. 수입
가. 위탁재산으로부터 발생하는 입장료, 이용료 등
나. 법 제27조제4항에 따라 관리위탁을 받은 자가 직접 사용ㆍ수익하는 경우 그가 납부하는 사용료 및 같은 조 제5항에 따라 전대(轉貸)받은 자로부터 받는 사용료
다. 그 밖에 위탁재산을 관리ㆍ운영하면서 발생하는 수입으로서 행정안전부장관이 정하는 수입
2. 지출
가. 위탁재산의 관리와 관련된 인건비, 경상경비 또는 수선유지비
나. 위탁재산의 관리와 관련된 세금, 공과금 또는 보험료 등
③ 제1항에 따라 위탁료를 산출하는 경우에는 원가분석을 통하여 적정하게 산출하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 필요하다고 인정하는 경우에는 전문기관 또는 단체에 원가분석을 의뢰할 수 있다. <신설 2015. 7. 20.>
④ 법 제27조제4항 또는 제5항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 것으로 보는 자 또는 전대받은 자로부터 받는 사용료는 제14조에 따른 사용료율과 평가방법에 따라 산출된 금액을 기준으로 결정하고, 법 제27조제6항에 따른 이용료는 예상수익을 고려하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 결정한다. <개정 2010. 8. 4., 2013. 6. 21., 2015. 7. 20., 2016. 7. 12.>
⑤ 법 제27조제6항에 따라 관리수탁자가 징수한 이용료와 관리에 든 경비의 차액에 대하여 지방자치단체가 지급할 금액과 관리수탁자가 징수할 금액의 산정방법은 계약 전에 정하여야 한다. <개정 2010. 8. 4., 2013. 6. 21., 2015. 7. 20.>
⑥ 제5항에 따른 산정방법에 관한 세부적인 사항은 행정안전부장관이 따로 정할 수 있다. <신설 2013. 6. 21., 2014. 11. 19., 2015. 7. 20., 2017. 7. 26.>
[전문개정 2009. 4. 24.]
[제목개정 2015. 7. 20.]
「지방자치단체 공유재산 운영기준」
제10조(행정재산 관리위탁) ① ∼ ③ (생략)
④ 행정재산의 관리위탁을 위한 위탁료산정, 관리수탁자 선정 및 계약에 관한 사항 등은 <별표 4>의 내용에 따른다.
⑤ (생략)
[별표 4]
행정재산의 관리위탁 세부 운영기준 (제10조 관련)
1. ㆍ 2. (생략)
3. 용어의 정의
가. 위탁료 : 지방자치단체가 원가분석을 통하여 산출한 수입과 지출비용의 차액
나. 사용료 : 수탁재산 중 일부 수익재산에 대하여 법 제20조 및 영 제14조에 따른 사용요율과 평가방법에 따라 산출된 금액을 기준으로 징수하는 금액
다. ∼ 마. (생략)
4. ∼ 7. (생략)
「아이돌봄 지원법」
제19조(공동육아나눔터) ① 국가 및 지방자치단체는 아이양육 관련 정보교류, 부모교육 등을 위하여 공동육아나눔터를 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 국가 및 지방자치단체는 제1항에 따라 설치한 공동육아나눔터를 법인이나 단체 등 전문기관에 위탁하여 운영할 수 있다.
③ 공동육아나눔터 시설 기준, 위탁 등에 필요한 사항은 여성가족부령으로 정한다. <개정 2020. 5. 19.>
「아이돌봄 지원법 시행규칙」
제13조의3(공동육아나눔터의 시설 기준 등) ① 법 제19조제1항에 따른 공동육아나눔터(이하“공동육아나눔터”라 한다)의 시설 기준은 다음 각 호와 같다.
1. 환경ㆍ교통 및 안전 등의 입지조건을 충분히 고려해 설치할 것
2. 시설면적은 전용면적 66제곱미터 이상일 것
3. 비상재해대비시설을 갖출 것
4. 벽 및 천장의 마감재료는 불연ㆍ준불연 또는 난연 재료를 사용하고, 커텐류 및 카펫류 등은 방염성이 있는 것으로 설치할 것
5. 아이돌봄 공간을 설치하는 경우에는 냉ㆍ난방 시설, 통풍시설, 출입시설, 창문시설, 수납시설, 소화시설 등에 관하여 여성가족부장관이 정하여 고시하는 기준을 갖출 것
② 여성가족부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제19조제2항에 따라 공동육아나눔터의 운영을 전문기관에 위탁한 때에는 그 위탁 내용 및 수탁자 등에 관한 사항을 여성가족부 또는 해당 지방자치단체의 인터넷 홈페이지에 게재해야 한다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 공동육아나눔터의 시설 기준 및 위탁 등에 관한 세부 사항은 여성가족부장관이 정하여 고시한다.
[본조신설 2021. 1. 4.]
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