이유
가. 질의 가에 대하여
지방자치단체는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있는 바(각주: 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조), 지방자치단체에 근무하는 공무직 근로자는 「지방공무원법」이 아닌 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 채용되는 것으로 이러한 근로자의 채용․관리에 관한 사무는 「지방자치법」제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있으므로, 지방자치단체는 공무직의 채용과 관련된 내용을 법령에 위배되지 아니하는 범위에서 조례로 정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2013. 3. 11. 의견제시 13-0061 참조)
그리고 「지방공무원법」 제6조에서는 지방자치단체 소속 공무원의 임용권을 원칙적으로 지방자치단체의 장의 권한으로 규정하고, 「지방자치법」 제90조 및 제91조에서는 지방의회에 두는 사무처․사무국 또는 사무과(이하 “사무처등” 이라 한다)에 두는 공무원인 직원(이하 “사무직원”이라 한다)의 임명권을 지방자치단체장의 권한으로 규정하면서도 지방자치단체에 근무하는 공무직 직원의 임용권에 대해서는 별도로 규정하고 있지는 않으나, 「지방자치법」제105조에 따르면 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘․감독하고, 법령과 조례․규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면․교육훈련․복무․징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 이러한 소속 직원에는 공무원뿐만 아니라 지방자치단체에 근무하는 공무직도 포함된다 할 것이므로 지방의회 사무처등에 근무하는 공무직의 임명권도 원칙적으로 지방자치단체장의 전속적인 권한에 해당한다고 할 것입니다.
그런데 「지방자치법」상 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각각 고유의 권한을 행사하고 사무처등은 지방의회에 소속되어 있음에도 불구하고 지방의회 사무직원의 임용권을 지방자치단체장에게 부여하고 있는 것은 지방자치의 실상과 현실에 기초하여 지방의회 사무직원의 인력수급 및 운영을 효율적으로 규율하고자 한 것인 점을 고려하면(각주: 헌법재판소 2014. 1. 28. 2012헌바216 전원재판부 결정 참조) 지방자치단체에서는 상위 법령의 명시적인 규정에 반하지 않고 지방자치단체장의 임명권한을 본질적으로 침해하지 않는 범위 내에서 조례로 지방의회 공무직원의 임명에 필요한 사항을 규정할 수 있다고 할 것입니다.
그리고 「지방자치법」 제91조제2항에서 지방공무원인 사무직원의 임명권을 지방자치단체의 장의 권한으로 하면서도 지방자치단체의 장이 사무직원을 임명하는 경우 지방의회 의장의 추천을 받도록 하고 있는 것은 지방자치단체장의 지방자치단체의 통할대표권(제101조), 직원에 대한 임면권(제105조) 등을 구체화하면서도 지방의회 사무직원이 지방의회 의원을 보조하는 지위를 갖는다는 특수성을 고려한 것인바(각주: 제주지방법원 2015. 6. 3. 2015구합145 판결 참조), 비록 「지방자치법」에서 지방자치단체에 근무하는 공무직의 임명 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않다고 하더라도 공무직 근로자가 「지방공무원법」 등 자치 관계 법령이 아니라 「근로기준법」 등 노동관계 법령에 따라 채용되는 자라는 점과 「지방자치법」 제105조에서 소속직원에 대한 임면 권한 등을 법령과 “조례․규칙” 으로 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면 「지방자치법」 등 관련 법령에서 임명에 있어 특정절차의 적용 대상을 공무원으로 한정하여 규정하고 있는 경우 해당 내용이 지방자치단체장의 인사권을 본질적으로 제한하는 내용이 아니라면 조례로 동일한 내용을 공무직원에게도 적용하도록 하는 것이 제한된다고 보기는 곤란할 것입니다.
또한 「지방자치법」 제90조제2항 단서 및 각 호에서는 지방자치단체의 장은 사무직원 중 별정직공무원, 임기제공무원 및 대통령령으로 정하는 일반직 공무원의 임용권을 지방의회 사무처장․사무국장․사무과장에게 위임하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 사무직원 임명을 지방자치단체의 장이 행사함으로 인해 의회에 의한 집행부의 통제에 상당한 한계가 있는 상황에서 의회 업무의 전문성 및 연속성을 확보하고 인사권의 독립을 통해 집행부의 견제기능을 강화하려는 취지로 2006년 4월 28일 「지방자치법」이 법률 제7935호로 일부개정되면서 도입된 것입니다.(각주: 2005. 7. 19. 의안번호 제172283호로 제안된 지방자치법 일부개정법률안(우제항의원 대표 발의)에 대한 행정자치위원회 검토보고서(2005년 11월) 참고)
그리고 추천은 “어떤 조건에 적합한 대상을 책임지고 소개한다”는 것을 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참고)하는데, 추천과 임명에 대해 각각 구분하고 있는 「지방자치법」의 규정에 비추어 봤을 때 지방자치단체장이 추천받은 자를 반드시 임명하여야 하는 것은 아니고 그 임명 여부의 최종적인 결정권한을 지방자치단체의 장이 행사할 수 있다는 점(각주: 대법원 2009. 9. 24. 2009추53 판결 참조)에 비추어 보면 지방자치단체장이 의회 의장의 추천권에 반드시 구속된다고 보기는 어려울 것입니다.
이처럼 지방의회 사무직원에 대하여 지방자치단체장의 권한을 제한하는 내용으로 「지방자치법」이 개정되어 왔다는 점과 공무직원이 지방자치 관계 법령에 따라 임용된 자가 아니어서 「지방자치법」에서 공무원인 사무직원처럼 채용절차에 대해 별도로 규정하고 있지는 않지만 의회 소속인 사무처등에서 근무하게 되므로 의장의 지휘․감독에 대해 공무원인 사무직원과 달리 볼 수 없다는 점 등을 고려하면 지방의회 의장의 추천에 지방자치단체장이 구속되도록 하는 내용과 함께 규정하지 않는 한 지방의회 의장에게 지방의회 사무처등으로 전입하는 공무직을 추천하도록 조례에서 규정하는 것은 「지방자치법」의 규정 취지에 반하여 자치단체장의 인사에 관한 권한을 본질적으로 침해한다고 볼 수는 없을 것입니다.
그렇다면 지방의회 의장의 추천 대상에 공무직을 포함하여 규정하는 것은 상위 법령의 규정 취지에 반하지 않고 지방자치단체장의 임명권한을 본질적으로 침해하는 것으로 보이지도 않으므로 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제91조제2항에서는 지방의회 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명하도록 규정하고 있는데, 임명이란 특정한 자에게 일정한 지위나 임무를 맡기는 행위를 의미하고, 추천이란 어떤 조건에 적합한 대상을 소개한다는 의미이며, 「지방자치법」 제91조제2항 본문의 취지는 지방의회의 사무를 보좌하는 사무직원의 특수성을 고려하여 지방의회의 사무직원으로 근무하기에 적합한 자에 관한 지방의회 의장의 의사를 그 임명과정에 반영하도록 한 것이므로 이러한 점을 종합하면 지방의회 의장의 추천에 따라 지방의회 사무직원을 임명한다는 것은 신규임용ㆍ전입 등을 통하여 지방의회 사무직원이 아닌 자에게 지방의회 사무직원의 직위를 부여하는 행위를 의미하는 것으로 보아야 할 것입니다.(각주: 법제처 2014. 7. 22. 의견제시 14-0139 참조)
따라서 이러한 추천제도의 취지는 임명권자의 자의적인 권한 행사를 견제하기 위한 측면과 함께 추천권자와 임명대상자 사이의 지휘․감독 관계를 고려하여 추천자의 의중에 부합하는 자를 임명하여 주도록 요구하는 의미에서 추천권을 의미하는 것에 한하는 것으로, 「지방자치법」 등 법령에서 지방자치단체장의 소속 공무원에 대한 인사권에 대하여 지방의회의 의장에게 관여를 허용한 범위는 신규임용ㆍ전입 등을 통하여 지방의회 사무직원이 아닌 자에게 지방의회 사무직원의 직위를 부여하는 경우에 한정된다고 할 것입니다.
그런데 「예산군 의회사무과 직원 추천 등에 관한 조례안」(이하 “예산군조례안”이라 한다) 제2조제2항에서는 지방의회 의장이 지방의회 의회사무과 직원 중 예산군 의회사무과 외에 집행기관의 부서로 전출되는 직원의 인사에 관하여 의견을 제시할 수 있도록 규정하고 있는 바, 이는 의회 사무직원으로 임용될 자에 대한 개입의 범위를 벗어난 것으로 「지방자치법」 제91조제2항 및 제105조, 「지방공무원법」 제6조제1항에 따른 예산군수의 소속 공무원에 대한 인사권을 침해할 소지가 있을 것으로 보이므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.
다. 질의 다에 대하여
「지방자치법」상 집행기관의 고유권한에 속하는 인사권의 행사에 있어서 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않지만 업무의 효율적인 수행 등을 위하여 견제의 범위 내에서 소극적․사후적으로 개입하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
그리고 「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관인 지방의회와 지방자치단체의 대표로서 외부적으로 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관인 지방자치단체의 장을 구분하여 규정하고, 지방의회의 사무를 처리하기 위하여 사무처등을 두도록 하고 있으면서도 사무처등에 두는 사무직원의 임명권을 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는바, 이는 지방자치의 현황과 실상에 근거하여 지방의회 사무직원의 인력수급 및 운영을 효율적으로 규율하고자 한 것이라는 점을 고려하면 지방자치단체장의 인사권 자체를 제한하지 않는 범위 내에서 이러한 추천권의 적극화, 실질화, 제도화에 필요한 내용은 조례로 규정하는 것은 가능하다고 보아야 할 것입니다.(각주: 헌법재판소 전원재판부 2014. 1. 28. 2012헌바216 결정 참조)
이와 관련하여 예산군조례안 제3조에서는 군수는 의회사무과 직원의 인사요인이 발생하는 경우, 의장이 의회사무과 직원을 추천함에 있어 지장이 없도록 인사시기 등에 관한 사항을 인사발령 예정일 전에 상당기간을 두고 의장에게 서면으로 통보하여야 한다고 규정하고 있는바, 지방의회 사무처등에서 근무할 사무직원의 추천을 적극적, 실질적으로 행사하기 위해서는 인사요인이나 인사시기, 대상자에 대한 정보를 미리 알 필요가 있다는 점과 행정기관 간 업무는 문서에 의하는 것이 일반적(각주: 행정기관 간 업무 수행 시 반드시 문서로 하여야 한다는 명시적인 규정은 없으나, 행정기관의 행정업무 운영에 관한 사항으로 공문서의 작성 및 처리에 대해 규정하고 구두통보 등에 대해 별도로 규정하고 있지 않는「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」에 따르면 행정기관 간 업무 처리는 문서에 의하는 것이 원칙임을 알 수 있음)이라는 점 등을 고려하면 질의요지와 같은 내용을 조례로 정하는 것은 의회 인사 운영에 필요한 범위 내로 가능한 것으로 볼 수 있을 것입니다.
라. 질의 라에 대하여
질의 다에서 살펴본 바와 같이 사무처등에 두는 사무직원의 임명권을 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는 것이 지방자치의 현황과 실상에 근거하여 지방의회 사무직원의 인력수급 및 운영을 효율적으로 규율하고자 한 것이라는 점을 고려하면 사무직원의 인사와 관련하여 지방자치단체장의 인사권 자체를 제한하는 것이 아니라면 의회 인사 운영에 필요한 범위에서 사무직원의 임명 절차에 대해 조례로 규정하는 것은 가능하다고 보아야 할 것입니다.
그런데 예산군조례안 제6조에서는 의회사무과 직원에 대한 인사발령 사항을 사전에 의장에게 서면으로 통보하도록 규정하여 비록 인사 발령 전에 의회 의장에게 인사발령 내용을 알리도록 규정하고 있으나, 그 이후 절차에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지는 않은바, 해당 규정은 지방의회 인사운영을 위하여 사무직원의 인사 사항에 대하여 미리 알려서 지방의회 의장으로 하여금 의회사무의 효율성을 기하도록 하는 협조차원의 의미로 이해됩니다.
이에 더하여 질의 다에서 살펴본 바와 같이 행정기관 간 업무는 문서에 의하는 것이 일반적이라는 점을 고려하면 군수의 인사발령안에 의장이 변경을 요청할 수 있도록 한다거나 사전 통보가 없으면 인사발령 자체를 무효로 한다는 등 군수의 인사권에 사전적․적극적으로 개입하여 군수의 인사권을 제한하는 방향으로 해석․집행되지 않는 한 위와 같은 행정기관 간 협조차원의 행위를 문서의 형식으로 한다하여 그 효력이 강화되거나 변경되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것인바, 질의 요지와 같은 내용은 지방의회 사무처등의 인사 운영에 필요한 범위 내로 조례로 규정 가능한 것으로 볼 수 있을 것입니다.
【관계 법령 등】
「지방자치법」
제90조(사무처 등의 설치) ① 시ㆍ도의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무처를 둘 수 있으며, 사무처에는 사무처장과 직원을 둔다.
② 시ㆍ군 및 자치구의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있으며, 사무국ㆍ사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있다.
③ 제1항과 제2항에 따른 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 및 직원(이하 이 절에서 "사무직원"이라 한다)은 지방공무원으로 보한다.
제91조(사무직원의 정원과 임명) ① 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다.
② 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다. 다만, 지방자치단체의 장은 사무직원 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장에게 위임하여야 한다.
1. 별정직공무원
2. 「지방공무원법」 제25조의5에 따른 임기제공무원
3. 대통령령으로 정하는 일반직공무원
제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
제104조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소ㆍ출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.
「지방공무원법」
제6조(임용권자) ① 지방자치단체의 장(특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 교육감을 포함한다. 이하 같다)은 이 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명ㆍ휴직ㆍ면직과 징계를 하는 권한(이하 "임용권"이라 한다)을 가진다.
② 제1항에 따라 임용권을 가지는 자는 그 권한의 일부를 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 보조기관, 그 소속 기관의 장, 지방의회의 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 또는 교육위원회의 의사국장에게 위임할 수 있다.
③ 임용권자(임용권의 위임을 받은 자를 포함한다. 이하 같다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 소속 공무원의 인사기록을 작성ㆍ보관하여야 한다.
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