이유
가. 질의 공통사항
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(각주: 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(각주: 대법원 2017. 12. 5. 선고, 2016추5162 판결 참조) 자치사무에 대해서는 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있습니다.
「도서관법」제2조제4호에서는 공중의 정보이용ㆍ독서활동ㆍ문화활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체 및 교육감이 설립․운영하는 공립 공공도서관 외에 법인, 단체 및 개인(이하 “법인등”이라 한다)이 설립ㆍ운영하는 사립 공공도서관을 포함하여 “공공도서관”으로 정의하면서, 같은 호 가목에서 공중의 생활권역에서 지식정보 및 독서문화 서비스의 제공을 주된 목적으로 하는 도서관으로서 제5조에 따른 공립 공공도서관의 시설 및 도서관자료기준에 미달하는 “작은도서관”도 공공도서관에 포함된다고 규정하고 있으며, 「작은도서관 진흥법」도 「도서관법」제2조제4호가목에 따른 공공도서관을 “작은도서관”으로 정의하고 있습니다.
그리고 「지방자치법」제9조제2항제5호에서는 도서관 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리(나목)를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제5호에서는 공공도서관ㆍ문고의 설립ㆍ운영 및 공공교육․체육․문화시설의 운영․관리 지원 [나목1) 및 7)) 을 시ㆍ군ㆍ자치구의 사무로 예시하고 있으며, 「작은도서관 진흥법 시행령」(이하 “작은도서관법 시행령”이라 한다) 제2조에서도 지방자치단체는 「작은도서관 진흥법」(이하 “작은도서관법”이라 한다]제3조제2항에 따른 행정적ㆍ재정적 지원과 법 제5조제1항에 따른 작은도서관의 설치ㆍ운영에 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이처럼 지방자치법령, 도서관법령 및 작은도서관 진흥법령에 따르면 공공도서관의 설립․운영 및 지원에 관한 사항은 조례 제정 사항에 해당하므로 지방자치단체에서는 법인등이 설립․운영하는 작은도서관(이하 “사립 작은도서관”이라 한다)의 설치․운영 및 지원에 필요한 사항을 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례로 제정할 수 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
그러나 지방자치단체가 자치사무에 관하여 조례를 제정하는 경우에도 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하는바(「지방자치법」제22조 단서), 「도서관법」에서는 공립 공공도서관은 해당 도서관의 효율적인 운영을 도모하고 각종 문화시설과 긴밀히 협조하기 위하여 도서관운영위원회를 두어야 한다(제30조제2항)고 규정하여 도서관운영위원회 설치를 공립 공공도서관의 의무사항으로 규정하고 있으나, 사립 공공도서관의 경우에는 누구든지 사립 공공도서관을 설립․운영할 수 있다고 규정하면서(제27조제2항), 같은 법 제5조 및 제6조에 따른 시설․도서관 자료 및 사서 등에 관한 기준을 갖추고 대통령령이 정하는 바에 따라 시․군․구청장에게 등록신청할 수 있고, 이 경우 시장․군수․구청장(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·자치구의 구청장을 말하며(「도서관법」 제31조제1항 참조), 이하 같음)은 등록증을 발급하여야 한다고 규정하고 있으며(제31조제1항), 「도서관법 시행령」 제3조제1항 및 별표 1에서는 작은도서관의 시설 기준 및 도서관자료 기준 등에 대해 규정하고 있으나 달리 도서관운영위원회 설치에 대해서는 규정하고 있지 않으며, 관련한 내용을 조례로 정하도록 위임한 바도 없습니다.
한편 작은도서관법 제6조에서는 시장․군수․구청장은 작은도서관의 설치․운영에 필요한 경우 지역주민, 관계 전문가 및 이용자 등의 의견을 수렴하기 위하여 자치운영위원회를 둘 수 있다(제2항)고 규정하면서, 위원회의 구성․운영 등에 관하여 필요한 사항을 조례로 정하도록(제3항) 규정하여 작은도서관과 관련하여 자치단체장이 설치하는 자치운영위원회에 대해서는 규정하고 있으나 개별 사립작은도서관에 두는 운영위원회 설치에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
이처럼 도서관법령 및 작은도서관법령에서는 사립 작은도서관을 등록 대상으로 하여 설치․운영에 필요한 등록기준을 정하고 있으면서, 달리 운영위원회 설치에 대해 규정하고 있지 않으므로 사립 작은도서관에 “도서관운영위원회를 반드시 두어야 한다”는 내용을 조례로 규정하는 것은 법률의 위임 없이 사립 작은도서관을 설치․운영하는 자에게 의무를 부과하는 것으로 바람직하지 않습니다.
다. 질의 나에 대하여
다만 앞에서 살펴본바와 같이 지방자치법령 및 작은도서관법령에 따르면 법령에 반하지 않는 범위 내에서 작은도서관의 설치․운영에 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있는바, 사립 작은도서관에 “도서관운영위원회를 둘 수 있다”고 조례에서 규정하는 것은 사립 작은도서관의 설치․운영자에게 의무를 부과하지 않으면서 사립 작은도서관의 운영에 필요한 범위에서 도서관운영위원회의 설치․운영에 관한 사항을 사립 작은도서관 설치․운영자의 재량에 맡기는 것으로 지방자치법령, 도서관법령, 작은도서관법령에서는 사립 작은도서관의 운영과 관련하여 도서관운영위원회의 설치․운영을 제한하고 있지는 않으므로 질의요지와 같은 내용을 조례로 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
「지방재정법」 제32조의2제6항에서는 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 ‘조례’로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제29조제5항에서 「지방재정법」제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부 결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정자치부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 ‘조례’로 정한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 「지방보조금 관리기준」(행정안전부예규 제108호) Ⅳ-[3]에서는 보조금의 교부를 결정함에 있어 보조금액에 대한 상당률의 자체부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금의 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있고, 보조금 교부조건 설정이 사업부서마다 다를 수 있으므로 일반적인 조건 이외에 특수조건을 부여할 수 있다고 규정하고 있습니다.
따라서 지방자치단체가 「지방재정법」제17조제1항제4호에 따라 사립작은도서관에 대하여 보조금 지출을 할 때에 안정적인 시민 서비스 제공과 보조금의 투명한 집행을 위해 보조금 지급대상인 사립작은도서관으로 하여금 도서관운영위원회를 운영하도록 하는 것이 적합하다는 정책적 판단을 내리고, 그에 따라 보조금 지원대상의 결정기준을 정하였다면 이를 조례로 규정하는 것도 가능하다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무
가. 유아원ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도
나. 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리
다. ∼ 마. (삭 제)
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방자치법 시행령」[별표1]
지방자치단체의 종류별 사무(제8조 관련)
5. 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무
가. (생 략)
나. 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공 교육·체육·문화시설의 설치 및 관리
1) 공공도서관·문고의 설립·운영
2) 공공체육시설의 운영·관리(운동장·체육관·수영장 등)
3) 공립박물관 및 미술관의 설치·운영
4) 시민회관의 운영·관리(도의 경우는 제외한다)
5) 공공교육·체육·문화시설 이용자로부터의 사용료 징수
6) 그 밖에 공공교육·체육·문화시설의 운영·관리 및 지원
1) 공공도서관·문고의 설립·운영
2) 공공체육시설의 운영·관리(운동장·체육관·수영장 등)
3) 공립박물관 및 미술관의 설치·운영
4) 시·군·자치구민회관 운영·관리
5) 문화원운영·관리(자치구의 경우는 제외한다)
6) 공공교육·체육·문화시설 이용자로부터의 사용료 징수
7) 그 밖에 공공교육·체육·문화시설의 운영·관리 및 지원
다. ∼ 마.
(삭 제)
「도서관법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
4. "공공도서관"이라 함은 공중의 정보이용ㆍ독서활동ㆍ문화활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제32조에 따라 교육감이 설립ㆍ운영하는 도서관(이하 "공립 공공도서관"이라 한다) 또는 법인(「민법」이나 그 밖의 법률에 따라 설립된 법인을 말한다. 이하 같다), 단체 및 개인이 설립ㆍ운영하는 도서관(이하 "사립 공공도서관"이라 한다)을 말한다. 다음 각 목의 시설은 공공도서관의 범주 안에 포함된다.
가. 공중의 생활권역에서 지식정보 및 독서문화 서비스의 제공을 주된 목적으로 하는 도서관으로서 제5조에 따른 공립 공공도서관의 시설 및 도서관자료기준에 미달하는 작은도서관
제27조(설치 등) ② 누구든지 사립 공공도서관을 설립ㆍ운영할 수 있다.
제30조(공립 공공도서관의 관장 및 도서관운영위원회)
②공립 공공도서관은 해당도서관의 효율적인 운영을 도모하고 각종 문화시설과 긴밀히 협조하기 위하여 도서관운영위원회를 두어야 한다.
③제2항에 따른 도서관운영위원회의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.
제31조(사립 공공도서관의 등록 및 폐관) ①누구든지 사립 공공도서관을 설립하고자 할 때에는 제5조 및 제6조에 따른 시설ㆍ도서관자료 및 사서 등에 관한 기준을 갖추고 대통령령이 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장(이하 "시ㆍ군ㆍ구청장"이라 한다)에게 등록신청을 할 수 있다. 이 경우 시ㆍ군ㆍ구청장은 등록증을 발급하여야 한다.
`
「작은도서관 진흥법」
제2조(정의) 이 법에서 "작은도서관"이란 「도서관법」 제2조제4호가목에 따른 도서관을 말한다.
제6조(작은도서관의 운영방향) ① 작은도서관은 주민의 참여와 자치를 기반으로 지역사회의 생활문화 향상에 이바지할 수 있도록 운영하여야 한다.
② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)은 작은도서관의 설치ㆍ운영에 필요한 경우 지역주민, 관계 전문가 및 이용자 등의 의견을 수렴하기 위하여 자치운영위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둘 수 있다.
③ 위원회의 구성, 운영 등에 관하여 필요한 사항은 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 자치구의 조례로 정한다.
「작은도서관 진흥법 시행령」
제2조(지방자치단체의 책무) 지방자치단체는 「작은도서관 진흥법」(이하 "법"이라 한다) 제3조제2항에 따른 행정적ㆍ재정적 지원과 법 제5조제1항에 따른 작은도서관의 설치ㆍ운영에 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.
「지방재정법」
제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등)
⑥ 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한)
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방보조금 관리기준」(행정안전부예규 제108호, 2020. 3. 30.)
Ⅳ. 지방보조사업자 선정 및 교부
[3] 지방보조금 교부 (법 제32조의2)
(생 략)
○ 교부조건 부여
보조금의 교부를 결정함에 있어 보조금액에 대한 상당률의 자체 부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금의 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있음
보조사업에 의해 수익 발생이 예상되는 경우, 보조금의 교부 목적에 위배되지 않는 범위 내에서 수익금의 전부 또는 일부에 해당하는 금액을 직접 사용토록 하거나, 당해 자치단체에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있음
※ 보조금 교부조건 설정이 사업부서마다 다를 수 있으므로, 일반적인 조건 이외에 특수조건을 부여할 수 있음
※「지방자치단체 세출예산 집행기준(예규)」에 따라 지방계약법령에서 정한 절차에 따라 계약을 체결하여 이행하도록 한 경비에 대해서는 특별한 사유가 없는 한 법령에서 정한 계약 절차를 이행하도록 보조금 교부조건에 명시
(생 략)
한글
PDF
