이유
「지방자치법」 제41조에서는 지방의회가 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있도록 규정하고(제1항), 지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시ㆍ도의 사무에 대하여 국회와 시ㆍ도의회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시ㆍ도의회와 시ㆍ군 및 자치구의회가 할 수 있도록 규정하면서(제3항), 같은 조 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사(이하 “행정감사 및 조사”라 함)를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」(이하 “국감국조법”이라 함)에 준하여 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다(제7항).
그리고 국감국조법 제6조제2항에서는 국정감사 및 조사에서의 사무보조자에 대하여 규정하면서 사무보조자는 전문위원 등 국회사무처 소속 공무원, 국회예산정책처 및 국회입법조사처 소속 공무원과 교섭단체 소속의 정책연구위원으로 한다고 규정하고(본문), 다만 특히 필요한 경우에는 감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다는 규정을 함께 두고 있는데(단서), 「지방자치법」 제41조제7항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제39조제4항에서는 지방의회 의원은 행정감사 및 조사를 할 때에 사무보조가 필요하면 지방의회 사무직원(각주: 지방의회에 두는 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 및 직원을 말하며, 지방공무원으로서의 신분을 지님(「지방자치법」 제90조제3항 참조))의 보조를 받을 수 있다고 규정하고 있습니다.
그런데 질의요지와 같이 행정감사 및 조사에서 지방의회 의원의 사무보조가 필요한 경우 지방자치단체장이 사무직원 외에 전문가 등을 사무보조를 위한 근로자로 채용할 수 있도록 하는 내용의 조례는, 질의요지만으로는 사무보조의 내용을 특정하기 곤란하나 특히 채용의 대상이 전문가 등이라는 점에 비추어 보았을 때, 그 사무보조의 내용이 이미 의정활동비를 통하여 비용이 보전되고 있는 지방의회 의원의 의정자료의 수집ㆍ연구 및 이를 위한 보조활동과 동일하거나 유사하고 나아가 실질적으로 지방의회 의원에 대하여 유급보좌인력을 두는 것과 마찬가지에 해당하는 것으로 평가될 가능성을 배제하기 어렵습니다.(각주: 대법원 2013. 1. 16. 선고 2012추84 판결 등 참조)
이와 관련하여 지방의회 의원에 대하여 유급보좌인력을 두는 것은 지방의회 의원의 신분ㆍ지위 및 그 처우에 관한 현행 법령상의 제도에 중대한 변경을 초래하는 것으로서 이는 개별 지방의회의 조례로 규정할 사항이 아니라 국회의 법률로 규정하여야 할 입법사항이라 할 것인데,(각주: 국회의원의 입법활동을 지원하기 위한 보좌직원으로서의 보좌관 및 보좌직원의 보수에 대해서는 「국회의원수당 등에 관한 법률」 제9조에서 규정하고 있음) 「지방자치법」 및 그 밖의 다른 법령에서 지방의회 의원에 대하여 유급보좌인력을 둘 수 있는 법적 근거가 있음을 찾아보기 어렵고(각주: 「지방자치법」에서는 지방의회 의원의 신분ㆍ지위 및 그 처우에 관하여 의정 자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조 활동에 사용되는 비용을 보전(補塡)하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비, 공무여비 및 지방의회 의원의 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당 등을 지급하도록 규정하고(제33조), 회기 중 직무로 인한 사망ㆍ상해 시 보상금을 지급하도록 규정하고 있을 뿐(제34조), 지방의회 의원에 대하여 유급보좌인력을 둘 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 않음), 또한 「지방자치법」 제90조에서는 지방의회에 지방의회의 사무를 처리하기 위하여 사무처(국ㆍ과) 및 사무직원을 두도록 규정하고 있으나, 이는 지방의회가 의결기관으로서 기능을 수행하는데 필요한 의사운영의 보좌 및 그에 수반되는 제반 행정사무의 처리를 위한 것이지 의원 개개인의 원내ㆍ외 활동에 대한 보좌를 하도록 하는 규정은 아닌바, 위 각 규정이 지방의회 의원에 대하여 유급보좌인력을 둘 수 있는 근거가 될 수도 없습니다.(각주: 조례로 지방의회 의원에 대하여 유급보좌인력을 둘 수 있는지에 관한 이상의 부분은 대법원 1996. 12. 10. 선고 96추121 판결, 위 대법원 2012추84 판결 등 참조. 이상의 법리는 유급보좌인력을 두는 것으로 평가될 수 있는 대상이 기간제근로자로 하더라도 달리 볼 것은 아님(위 대법원 2012추84 판결 참조).)
나아가 앞서 살펴본 바와 같이 「지방자치법 시행령」 제39조제4항에서도 행정감사 및 조사를 위하여 필요한 사항을 국감국조법에 준하여 정하도록 한 「지방자치법」 제41조제7항에 따라 지방의회 의원의 행정감사 및 조사시의 사무보조에 대하여 규정하면서도 국감국조법 제6조제2항과 달리 지방의회 의원이 행정감사 및 조사를 할 때에 사무직원의 보조를 받을 수 있다는 내용만 규정하고 그 외 전문가 등을 사무보조자로 둘 수 있도록 하는 내용은 규정하고 있지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합해볼 때 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 앞서 살펴본 바와 같이 지방의회 의원의 의정자료의 수집ㆍ연구 및 이를 위한 보조활동과 동일하거나 유사한 활동을 하도록 하는 것, 더 나아가 실질적으로 유급보좌인력을 두는 것과 마찬가지로 평가되어 상위법령의 근거 없이 조례로 지방의원에 대한 유급보좌인력을 두도록 하는 것에 해당될 수 있고, 「지방자치법 시행령」 제39조제4항에 위배될 소지 또한 있다고 할 것인바, 이상의 내용을 참고하시어 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제33조(의원의 의정활동비 등) ① 지방의회의원에게 다음 각 호의 비용을 지급한다.
1. 의정 자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조 활동에 사용되는 비용을 보전(補塡)하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비
2. 본회의 의결, 위원회의 의결 또는 의장의 명에 따라 공무로 여행할 때 지급하는 여비
3. 지방의회의원의 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당
② 제1항 각 호에 규정된 비용의 지급기준은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 금액 이내로 하여 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2009. 4. 1.>
③ 의정비심의위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제34조(상해ㆍ사망 등의 보상) ① 지방의회의원이 회기 중 직무(제61조에 따라 개회된 위원회의 직무와 본회의 또는 위원회의 의결이나 의장의 명에 따른 폐회 중의 공무여행을 포함한다)로 인하여 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직무로 인한 질병으로 사망한 경우에는 보상금을 지급할 수 있다. <개정 2017. 4. 18.>
② 제1항의 보상금의 지급기준은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시ㆍ도에서는 14일의 범위에서, 시ㆍ군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다. <개정 2011. 7. 14.>
② 제1항의 조사를 발의할 때에는 이유를 밝힌 서면으로 하여야 하며, 재적의원 3분의 1 이상의 연서가 있어야 한다.
③ 지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시ㆍ도의 사무에 대하여 국회와 시ㆍ도의회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시ㆍ도의회와 시ㆍ군 및 자치구의회가 할 수 있다. 이 경우 국회와 시ㆍ도의회는 그 감사결과에 대하여 그 지방의회에 필요한 자료를 요구할 수 있다.
④ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요하면 현지확인을 하거나 서류제출을 요구할 수 있으며, 지방자치단체의 장 또는 관계 공무원이나 그 사무에 관계되는 자를 출석하게 하여 증인으로서 선서한 후 증언하게 하거나 참고인으로서 의견을 진술하도록 요구할 수 있다.
⑤ 제4항에 따른 증언에서 거짓증언을 한 자는 고발할 수 있으며, 제4항에 따라 서류제출을 요구받은 자가 정당한 사유 없이 서류를 정하여진 기한까지 제출하지 아니한 경우, 같은 항에 따라 출석요구를 받은 증인이 정당한 사유 없이 출석하지 아니하거나 선서 또는 증언을 거부한 경우에는 500만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다. <개정 2011. 7. 14.>
⑥ 제5항에 따른 과태료 부과절차는 제27조를 따른다.
⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서ㆍ증언ㆍ감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언ㆍ감정 등에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정한다.
제90조(사무처 등의 설치) ① 시ㆍ도의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무처를 둘 수 있으며, 사무처에는 사무처장과 직원을 둔다.
② 시ㆍ군 및 자치구의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있으며, 사무국ㆍ사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있다.
③ 제1항과 제2항에 따른 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 및 직원(이하 이 절에서 "사무직원"이라 한다)은 지방공무원으로 보한다.
「지방자치법 시행령」
제39조(행정사무 감사 또는 조사의 실시) ① 법 제41조에 따른 지방자치단체의 사무에 대한 감사는 그 지방자치단체의 조례에서 정하는 바에 따라 매년 제1차 또는 제2차 정례회의 회기 내에 한다.
② 지방의회는 법 제41조에 따라 해당 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관한 조사의 발의가 있을 경우에는 그 조사 여부에 관하여 의결을 한다. 지방의회가 폐회 중 또는 휴회 중인 경우 조사의 발의가 있으면 지방의회의 집회 또는 재개의 요구가 있는 것으로 본다.
③ 감사나 조사는 제41조에 따른 감사 또는 조사계획서에 의하여 한다.
④ 지방의회 의원은 감사 또는 조사를 할 때에 사무보조가 필요하면 지방의회사무직원의 보조를 받을 수 있다.
「국정감사 및 조사에 관한 법률」
제6조(사무보조자) ① 감사 또는 조사에는 사무보조자의 보조를 받을 수 있다.
② 사무보조자는 전문위원 등 국회사무처 소속 공무원, 국회예산정책처 및 국회입법조사처 소속 공무원과 교섭단체 소속의 정책연구위원으로 한다. 다만, 특히 필요한 경우에는 감사 또는 조사의 대상기관의 소속이 아닌 전문가 등을 사무보조자로 위촉할 수 있다.
[전문개정 2018. 4. 17.]
「국회의원수당 등에 관한 법률」
제9조(보좌직원) ① 국회의원의 입법활동을 지원하기 위하여 보좌관 등 보좌직원을 둔다.
② 보좌직원에 대하여는 별표 4에서 정한 정원의 범위에서 보수를 지급한다.
[전문개정 2010. 3. 12.]
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