이유
가. 질의 가에 대하여
일반적으로 상위법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임 취지를 존중하여 위임 사항을 조례로 정하여야 하고 규칙 등 하위법규로 정하지 않는 것이 원칙이라 할 것인데, 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제27조에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위해 필요하다고 인정하면 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있고(제1항) 이 경우 관리위탁을 받은 자는 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수할 수 있다고 규정하면서(제6항) 같은 법 시행령 제21조제4항에서는 관리위탁을 받은 자가 징수할 이용료는 예상수익을 고려하여 지방자치단체의 “조례”로 정하는 바에 따라 결정하도록 규정하고 있는바, 행정재산의 운영을 위탁한 경우 그 이용료에 관한 일반적인 사항은 조례로 정해야 할 것입니다.
한편 조례로 정하도록 한 사항이 전문적이고 기술적이거나 수시로 변경할 수밖에 없는 성질의 것인 경우 등에는 규칙 등 하위법규로 재위임할 수 있을 것인데, 이 경우에도 그 구체적인 기준이나 범위 등 핵심적인 사항은 조례로 정한 후 하위법규로 재위임하도록 해야 합니다.
그런데 행정재산의 이용료와 관련하여 이용료 자체 뿐만 아니라 감면 대상 및 감면 기준은 중요한 사항이므로 이용료 감면과 관련하여 해당 지방자치단체에서 정책적 목적에 따라 합리적인 범위에서 위탁 운영 중인 행정재산의 이용료 감면에 관한 핵심적인 사항은 정하고, 주변의 여건변화 등으로 인하여 규정을 신속하게 조정해야 할 필요가 있는 경우 등에는 구체적인 사항을 하위법규로 위임하여 정할 수 있을 것입니다.
그렇다면 이 사안처럼 부천시에서 위탁 운영 중인 노동복지회관 및 근로자종합복지관의 이용료 감면을 받을 수 있는 대상을 정하려고 하는 것은 행정재산의 이용료에 관한 핵심적인 사항인 이용료 감면의 기준에 해당하므로 조례로 규정해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제21조제4항에서는 행정재산의 이용료는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 결정하도록 하면서, 공유재산법 제27조제6항에서 관리위탁을 받은 자는 “미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아” 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당하거나 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다고 규정하고 있는바, 사용료 감경 대상으로 “위탁 받은 자가 필요하다고 인정하는 행사”를 규정하는 것은 어떠한 행사를 의미하는지 파악하기 어려울 뿐만 아니라, 지방자치단체의 의회나 집행기관이 아닌 위탁 받은 자가 스스로 이용료 감경을 통해 감경 기준을 정하고 이용료 결정에 관여하는 결과가 되므로, 이용료를 조례로 정하고 위탁 받은 자로 하여금 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료 징수 등을 할 수 있도록 한 같은 법의 취지에 위반될 소지가 있어 가능하지 않을 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
위에서 살펴본 바와 같이 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제21조제4항에서 행정재산의 이용료에 관한 사항은 조례로 정하도록 위임하고 있고, 주민에게 혜택을 부여하는 조례는 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우와 달리 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되어 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있으므로 공익상 필요가 있는 경우 등에는 해당 지방자치단체는 합리적인 범위에서 정책적 목적에 따라 조례로 이용료 감면에 관한 사항을 정할 수 있을 것입니다.
다만 이용료 감면 요건은 실질적인 집행 기준과 관련된 사항으로 해석상 논란이 없도록 명확하게 규정해야 할 것이고 이용료 납부를 규정하고 있는 조례의 취지, 공공시설의 목적, 제공하는 행정서비스의 성격 등을 고려하여 감면 대상을 합리적으로 설정하고 감면 대상 간 형평에 반하지 않도록 주의해야 할 것인데, “시장이 필요하다고 인정하는 행사”는 어떠한 행사를 의미하는 것인지 파악하기 어려운바, 사용료 감경의 대상은 해석상 논란을 방지하고 주민들의 예측가능성을 높이기 위하여 명확하고 구체적으로 규정하는 것이 바람직할 것입니다.
이와 관련하여 「부천시 노동복지회관 및 근로자종합복지관 설치ㆍ운영 조례안」 제11조제2호가목에서부터 다목까지에서 “기업체에서 자사 근로자를 위한 교양교육 및 노동행사” 등의 행사를 사용료 감경 대상으로 규정하고 있으므로 “같은 호 가목부터 다목까지의 규정에 준하는 행사로서”와 같은 문구를 추가하거나, “근로자의 복지를 위하여”와 같은 문구를 추가하는 등 예측가능성을 높이는 방안을 고려해 볼 수 있을 것인바, 이러한 점을 조례 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「공유재산 및 물품 관리법」
제27조(행정재산의 관리위탁) ① 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 "관리위탁"이라 한다)할 수 있다.
② ~ ⑤ (생 략)
⑥ 제1항에 따라 관리위탁을 받은 자는 미리 해당 지방자치단체의 장의 승인을 받아 이용료를 징수하여 이를 관리에 드는 경비에 충당하거나, 그 행정재산의 효율적 관리 등으로 인하여 이용료 수입이 증대된 경우 그 증대된 수입의 전부 또는 일부를 관리위탁을 받은 자의 수입으로 할 수 있다.
⑦ ~ ⑧ (생 략)
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제21조(수탁재산의 위탁료 등) ① ~ ③ (생 략)
④ 법 제27조제4항 또는 제5항에 따라 행정재산의 사용ㆍ수익허가를 받은 것으로 보는 자 또는 전대받은 자로부터 받는 사용료는 제14조에 따른 사용료율과 평가방법에 따라 산출된 금액을 기준으로 결정하고, 법 제27조제6항에 따른 이용료는 예상수익을 고려하여 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 결정한다.
⑤ ~ ⑥ (생 략)
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