이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(각주: 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(각주: 대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조), 이 사안과 같이 인천광역시 계양구에 소재하는 향교(이하 “향교”라 함)에서 직접 추진하는 전통문화 관련 사업에 소요되는 비용을 지원하도록 하는 보조금 지출 근거를 조례에 규정하기 위해서는 이러한 지원 사무가 계양구의 소관사무에 해당하고 그 내용이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
먼저 「지방자치법」 제9조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호) 및 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무 중 지방문화ㆍ예술의 진흥(제5호라목)의 사무를 지방자치단체의 소관사무의 하나로 예시하고 있고, 「지역문화진흥법」 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 지역문화3)3)「지방자치법」에 따른 지방자치단체 행정구역 또는 공통의 역사적ㆍ문화적 정체성을 이루고 있는 지역을 기반으로 하는 문화유산, 문화예술, 생활문화, 문화산업 및 이와 관련된 유형ㆍ무형의 문화적 활동을 말함(「지역문화진흥법」 제2조제1호))의 진흥을 위한 정책을 수립하고 그에 필요한 지원을 하여야 한다고 규정하면서(제1항), 지방자치단체는 이 법의 시행을 위하여 재원의 확보 등 필요한 사항이 있을 경우 해당 지역문화 실정에 맞게 조례를 제정하는 등 각종 시책을 적극 추진하여야 한다고 규정(제2항)하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 계양구가 해당 지역의 문화유산인 향교의 역사적 의미와 전통문화를 주민들과 공유하기 위하여 향교에서 직접 추진하는 전통문화예술 교육사업, 전통문화 행사사업 및 전통의례사업에 대하여 그 소요 비용을 지원하는 것은 계양구의 자치사무의 범위에 해당된다고 할 것입니다.
다음으로 지방자치단체의 보조금 지급 요건을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서(본문), 다만 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 향교가 추진하는 전통문화 관련 사업에 대한 보조금 지출근거를 조례에 직접 규정하기 위해서는 그 전통문화 관련 사업이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 명시하고 있는 “보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당되어야 할 것입니다.
우선 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부에 대하여 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는바, 구체적으로 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 민간으로서는 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등이 이에 해당하는 것으로 볼 수 있습니다.
아울러 「지방재정법」 제17조에서 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 보조나 공금 지출 등을 원칙적으로 금지하면서 같은 조 제1항 단서 등에서 예외적으로 이를 허용하고 있는 취지는, 지방자치단체의 재정운용에 대한 자율적 권한 행사의 영역을 존중하되, 그 권한 행사는 주민의 복리에 어긋나거나 재정의 건전성 및 효율성을 해치지 않아야 한다는 한계를 설정하려는 데에 있다고 할 것인바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조)
그렇다면 계양구가 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있는지는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여 계양구의 재정 상황, 해당 보조금 지출에 대한 계양구 주민들의 일반적 인식, 향교의 전통문화 관련 사업에 대한 지원이 국가 또는 다른 지방자치단체의 지원과 중복되는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후, 귀 구의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
한편 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 “법률에 규정이 있는 경우”에 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 만약 개별 법률에서 향교가 추진하는 전통문화 관련 사업에 대하여 비용을 지원할 수 있다는 명시적인 근거 규정이 있다면 질의요지와 같은 내용을 별도로 조례에 규정할 필요는 없다고 할 것입니다.
이와 관련하여 「지역문화진흥법」 제4조 및 제21조에서는 지역문화진흥을 위해 필요한 시책 등을 추진해야 할 지방자치단체의 일반적인 책무를 명시하고 있을 뿐 달리 향교와 관련된 전통문화사업의 지원에 대한 별도의 규정은 두고 있지는 않으나, 「문화예술진흥법」 제3조제1항에서 국가와 지방자치단체는 문화예술(각주: 문학, 미술(응용미술을 포함한다), 음악, 무용, 연극, 영화, 연예(演藝), 국악, 사진, 건축, 어문(語文), 출판 및 만화를 말함(「문화예술진흥법」 제2조제1호)) 진흥에 관한 시책을 강구하고, 국민의 문화예술 활동을 권장ㆍ보호ㆍ육성하며, 이에 필요한 재원을 적극 마련하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 제39조에서는 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 문화예술진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동(제1호), 문화예술 기관ㆍ법인 또는 단체의 운영(제2호), 문화시설의 설치 및 관리(제3호), 이 법에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업(제4호)에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그렇다면 계양구에서 지원하려는 향교의 전통문화 관련 사업이 「문화예술진흥법」 제39조제1호에 따른 문화예술진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동에 해당된다면, 항교가 추진하는 전통문화 관련 사업에 대한 비용 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당한다고 볼 수 있으므로 질의요지와 같은 내용의 보조금 지출 근거를 반드시 조례에 규정할 필요는 없다고 할 것인바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령】
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
③ (삭 제)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① (삭 제)
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ (삭 제)
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지역문화진흥법」
제1조(목적) 이 법은 지역문화진흥에 필요한 사항을 정하여 지역 간의 문화격차를 해소하고 지역별로 특색 있는 고유의 문화를 발전시킴으로써 지역주민의 삶의 질을 향상시키고 문화국가를 실현하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “지역문화”란 「지방자치법」에 따른 지방자치단체 행정구역 또는 공통의 역사적ㆍ문화적 정체성을 이루고 있는 지역을 기반으로 하는 문화유산, 문화예술, 생활문화, 문화산업 및 이와 관련된 유형ㆍ무형의 문화적 활동을 말한다.
2. “생활문화”란 지역의 주민이 문화적 욕구 충족을 위하여 자발적이거나 일상적으로 참여하여 행하는 유형ㆍ무형의 문화적 활동을 말한다.
3. “문화예술”이란 「문화예술진흥법」 제2조제1항제1호에 따른 문화예술을 말한다.
4. ∼ 8. (생 략)
제3조(지역문화진흥의 기본원칙) 국가와 지방자치단체는 다음 각 호의 기본원칙에 따라 지역문화진흥 정책을 추진하여야 한다.
1. 지역 간의 문화격차 해소와 지역문화 다양성의 균형 있는 조화
2. 지역주민의 삶의 질 향상 추구
3. 생활문화가 활성화될 수 있는 여건 조성
4. 지역문화의 고유한 원형의 우선적 보존
제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 지역문화의 진흥을 위한 정책을 수립하고 그에 필요한 지원을 하여야 한다.
② 지방자치단체는 이 법의 시행을 위하여 재원의 확보 등 필요한 사항이 있을 경우 해당 지역문화 실정에 맞게 조례를 제정하는 등 각종 시책을 적극 추진하여야 한다.
제21조(지역문화진흥 재정의 확충) ① 지방자치단체는 지역문화진흥 재정의 확충에 필요한 시책을 강구하여야 한다.
② 국가는 제1항에 따른 지역문화진흥 재정 확충을 위하여 필요한 예산을 지원할 수 있다.
「문화예술진흥법」
제1조(목적) 이 법은 문화예술의 진흥을 위한 사업과 활동을 지원함으로써 전통문화예술을 계승하고 새로운 문화를 창조하여 민족문화 창달에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) ①이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “문화예술”이란 문학, 미술(응용미술을 포함한다), 음악, 무용, 연극, 영화, 연예(演藝), 국악, 사진, 건축, 어문(語文), 출판 및 만화를 말한다.
2. “문화산업”이란 문화예술의 창작물 또는 문화예술 용품을 산업 수단에 의하여 기획ㆍ제작ㆍ공연ㆍ전시ㆍ판매하는 것을 업(業)으로 하는 것을 말한다.
3.ㆍ4. (생 략)
② 문화시설의 종류는 대통령령으로 정하는 바에 따라 세분할 수 있다.
제3조(시책과 권장) ①국가와 지방자치단체는 문화예술 진흥에 관한 시책(施策)을 강구하고, 국민의 문화예술 활동을 권장ㆍ보호ㆍ육성하며, 이에 필요한 재원을 적극 마련하여야 한다.
②제1항에 따른 문화예술 진흥시책은 국민생활의 질적 향상을 위한 건전한 생활 문화의 개발ㆍ보급에 관한 사항을 포함하여야 한다.
③국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 시책을 수립하려면 미리 문화예술 기관 및 단체의 의견을 들어야 한다.
④제1항에 따른 문화예술 진흥에 관한 시책과 계획의 시행에 관하여 문화체육관광부장관 또는 지방자치단체의 장이 요청하면 관련 기관 및 단체는 이에 협조하여야 한다.
제39조(국고보조 등) 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 사항에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
1. 문화예술진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동
2. 문화예술 기관ㆍ법인 또는 단체의 운영
3. 문화시설의 설치 및 관리
4. 이 법에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 위탁받은 사업
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