이유
위원회는 의사결정 과정에서 여러 사람이 참여하여 표결의 방법에 따라 하나의 의사를 결정하는 합의제 기관으로 의결의 구속력이 인정되는지 여부에 따라 설치 근거 법령이 달라지기는 하지만, 일반적으로는 위원회 설치근거를 두는 법령에서 위원회의 설치·소속·기능을 먼저 규정하면서 위원회의 구성과 운영에 관한 사항을 순차적으로 규정하게 되는바, 이에는 위원의 결격사유 등 위원자격에 관한 사항이 포함되게 되고, 이 경우 위원회를 설치·운영하는 자가 재량의 범위 내에서 위원자격에 관한 사항을 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
한편 「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 같은 법 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는 바, 조례에서 위원회의 설치에 대해 규정하는 경우 그 위원의 위촉 기준에 관한 사항은 조례제정권자에게 광범위한 입법형성권이 부여되어 있다고 할 것이므로 조례에 근거하여 설치되는 위원회의 경우 조례제정권자는 그 재량의 범위 내에서 위원의 위촉의 적극적 요건 뿐 아니라 소극적인 요건을 자유롭게 정할 수 있다 할 것이고, 이러한 위원으로 위촉될 수 있는 권리가 주민에게 부여된 것도 아니므로 조례에서 위촉을 제한하는 기준을 정한다고 하여 주민의 권리를 제한하는 것도 아닐 것입니다.(각주: 법제처 2017. 3. 17. 의견제시 17-0049 등 참조)
이와 관련하여 「대구광역시달서구 각종 위원회 설치 및 운영 조례」(이하 “대구광역시달서구 조례”라고 한다)는 대구광역시 달서구(이하 “구”라 한다) 소속의 각종 위원회의 설치 및 구성, 운영에 관한 사항을 규정하면서 해당 조례의 적용대상을 법령에 근거하여 구성․운영되는 위원회, 조례나 규칙에 근거하여 구성․운영되는 위원회 및 구청장이 필요하다고 인정하여 구성․운영하는 위원회로 규정하고 있는바, 우선 조례에 근거하여 구성․운영되는 위원회의 경우에는 앞에서 살펴본 바와 같이 조례제정권자는 그 재량권의 범위에서 조례로 위촉기준을 정할 수 있고, 국민 또는 주민으로서의 의무를 이행하지 않는 국세․지방세 체납자를 위원위촉대상에서 제외하는 규정을 두는 것 자체가 재량권의 일탈이나 남용에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것입니다.(각주: 법제처 2013. 1. 22. 의견제시 13-0004 참조)
다음으로 법령에 근거하여 설치하는 자문위원회의 경우에는 관련 법령에서 위원의 기준에 관하여 직접 위원의 위촉기준을 정하거나 조례로 위임하는 경우가 있는데, 조례로 위원의 기준을 위임한 경우에는 조례에 의하여 비로소 설치되는 위원회의 위원위촉의 경우와 마찬가지로 위촉권자의 재량에 따라 위촉기준을 설정할 수 있을 것이나, 상위법령에 근거하여 구성·운영되는 자문위원회 중 해당 법령에서 직접 위원의 위촉기준을 확정적·완결적으로 정하고 있는 경우에 조례로 위원 위촉기준을 새롭게 정하는 것은 조례로 법령에 없는 기준을 추가하거나 변경하는 결과를 가져와 상위법령에 위반될 소지가 있어 허용되지 않는다 할 것입니다.(각주: 법제처 2013. 1. 22. 의견제시 13-0004 참조)
그러나 대구광역시달서구 조례 제3조제2항에서는 “위원회의 구성 및 운영에 관하여 관계법령에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 이조례를 적용한다”고 규정하고 있어 위원회 설치 근거 법령에서 위원의 위촉 기준을 정하고 있는 경우 위원 위촉과 관련하여 이 조례가 적용될 여지가 없으므로 이 조례의 적용대상에 법령에 근거한 위원회가 포함된다고 하더라도 현행 제3조제2항과 같이 적용하는 한 상위법령에 반할 여지는 없다고 할 것입니다.
마지막으로 법령에 위반되지 않는 범위에서 규칙에 근거하거나 구청장이 필요하다고 인정하여 구성․운영되는 위원회의 위원 위촉기준과 관련하여 지방자치단체의 장이 필요에 의하여 규칙 등에 의하여 위원회를 구성․운영하는 경우 위원의 위촉기준은 위원회의 성격 등을 고려하여 위원회를 구성․운영하는 지방자치단체의 장이 재량적으로 정할 수 있는 사항인바, 조례로 이러한 위원회 위원의 위촉기준을 정하는 것은 위원회를 설치하는 구청장의 권한에 속하는 사항에 관하여 조례로 정하는 것으로 적정하지 않다고 할 것입니다.
이상을 종합하여 볼 때 대구광역시달서구 조례로 국세․지방세 체납자를 위원회 위원 위촉대상에서 제외하도록 하는 것은 조례로 설치되는 위원회나 법령에 의해 설치되는 위원회로서 위원의 위촉 자격을 조례로 정하는 경우에 가능하고, 법령에 따라 설치된 위원회로서 위원의 자격을 법령에서 확정적․완결적으로 정하고 있는 경우에는 해당 조례 제3조제2항에 따라 적용이 배제되므로 실제 적용 상 문제가 없으나, 규칙에 근거하거나 구청장이 필요하다고 인정하여 구성․운영되는 위원회의 경우 지방자치단체 장의 권한을 침해하게 하게 되므로 이러한 사항을 입안 시 주의하셔서 대구광역시달서구 조례의 적용대상에서 규칙에 근거하거나 구청장이 필요하다고 인정하여 구성․운영하는 위원회를 삭제하는 방안을 함께 고려하시기 바랍니다.
【관계 법령 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 제1항에 따라 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.
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