이유
지방자치단체가 「지방자치법」 제22조 본문에 따라 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 상위 법령에 위배되지 않아야 하고, 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없으며, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결 참조)
또한 「지방자치법」 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서는 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는데, 「지방자치법」상 의결기관과 집행기관 간 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의ㆍ확정할 권한이 있으므로 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시ㆍ통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체장의 예산안 편성 권한에 사전적ㆍ적극적으로 개입할 수 있는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 조례에서는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용을 규정할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 「지방자치법」에 위배된다고 할 것인바(각주: 대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조), 이와 같은 법리는 「지방자치법」 제9조, 제121조 및 제127조, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조ㆍ제18조 및 제20조, 「지방재정법」제10조 및 제36조 등에 따라 시ㆍ도(각주: “특별시ㆍ광역시 및 도”를 말함(「지방교육자치에 관한 법률」제2조 참조))의 교육ㆍ학예(각주: “교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖에 학예”를 말함(「지방교육자치에 관한 법률」제2조 참조))에 관한 사무의 집행기관인 교육감에게 부여된 예산안의 편성권에 대해서도 동일하게 적용된다고 할 것입니다.
이와 관련하여 일반적으로 지방보조금의 지급 근거에 관한 규정은 “지원하여야 한다”와 같이 의무부과 형식으로 하지 않고 “지원할 수 있다”와 같이 권한부여 형식을 취하게 되는바, 이는 의무부과 형식으로 규정하면 보조금 지급에 관한 재량의 여지가 없어져 재정의 탄력적 운영이 어려워지고, 소요예산의 편성 및 집행권은 지방자치단체의 장 또는 교육감의 고유한 권한임에도 불구하고 조례에서 강행규정 방식으로 규정하게 되면 지방자치단체의 장 또는 교육감의 권한을 침해하는 것이 되기 때문입니다.(각주: 법제처 발간 2018 자치법규 입안 길라잡이 109쪽 참조)
그리고 평생교육시설에 대한 지원 등에 관하여 규정하고 있는 「평생교육법」 제31조제6항에서는 지방자치단체는 조례로 정하는 바에 따라 예산의 범위 내에서 「초ㆍ중등교육법」 제2조의 학교에 준하여 학력인정 평생교육시설(이하 “교육시설”이라 함)에 필요한 보조금을 교부하거나 그 밖의 지원을 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 평생교육법령에서 교육감의 소관사무에 해당하는 교육시설의 지원에 관한 사무(각주: 법제처 2017. 4. 5. 의견제시 17-0076 및 2012. 5. 30. 의견제시 12-0152 참조)와 관련하여 교육시설에 대한 보조금 지급 등을 위한 예산안을 편성함에 있어 이에 대한 교육감의 권한을 견제하거나 제약할 수 있는 별도의 규정을 두고 있지는 않습니다.
그런데 「인천광역시교육청 학력인정 평생교육시설 지원에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “인천교육청조례안”이라 함) 제4조에서는 “교육감은 학력인정 평생교육시설에 교직원 인건비, 의무교육과정의 학생 또는 저소득층 학생의 입학금ㆍ수업료ㆍ학교운영지원비 및 급식비, 그 밖에 교육감이 필요하다고 인정하는 사항 모두에 대해 보조금을 교부하고 그 밖에 운영에 필요한 예산을 지원하여야 한다”라고 규정하여, 교육감으로 하여금 해당 조례안에서 명시하고 있는 모든 유형의 보조금과 그 운영에 필요한 비용을 일률적으로 교육시설에 지급하도록 강제하고 있고, 이를 위해 보조금 지급 등에 소요되는 경비를 예산으로 확보하도록 하여 교육감의 예산편성 권한을 실질적으로 사전에 제약하고 있는 것으로 보입니다.
따라서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「평생교육법」 제31조제6항 등에 따라 교육감에게 부여된 예산편성권을 사전적으로 통제하고 교육시설의 보조 등 지원 사무에 관한 교육감의 집행권을 제약할 소지가 있어 바람직하지 않다고 할 것이므로, 해당 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【관계 법령】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. ∼ 11. (생 략)
② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제121조(교육ㆍ과학 및 체육에 관한 기관) ① 지방자치단체의 교육·과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 둔다.
② 제1항에 따른 기관의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② 제1항의 예산안을 시ㆍ도의회에서는 회계연도 시작 15일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구의회에서는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
「지방교육자치에 관한 법률」
제2조(교육ㆍ학예사무의 관장) 지방자치단체의 교육ㆍ과학ㆍ기술ㆍ체육 그 밖의 학예(이하 “교육ㆍ학예”라 한다)에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도(이하 “시ㆍ도”라 한다)의 사무로 한다.
제18조(교육감) ①시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 둔다.
②교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표한다.
제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
1. 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항
2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항
3. 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항
4. 교육규칙의 제정에 관한 사항
5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치ㆍ이전 및 폐지에 관한 사항
6. 교육과정의 운영에 관한 사항
7. 과학ㆍ기술교육의 진흥에 관한 사항
8. 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항
9. 학교체육ㆍ보건 및 학교환경정화에 관한 사항
10. 학생통학구역에 관한 사항
11. 교육ㆍ학예의 시설ㆍ설비 및 교구(敎具)에 관한 사항
12. 재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항
13. 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금에 관한 사항
14. 기채(起債)ㆍ차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항
15. 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항
16. 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항
17. 그 밖에 당해 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항과 위임된 사항
제29조의2(의안의 제출 등) ① 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 의안 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 의안을 시ㆍ도의회에 제출하고자 할 때에는 미리 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.
1. 주민의 재정적 부담이나 의무부과에 관한 조례안
2. 지방자치단체의 일반회계와 관련되는 사항
② 그 밖에 교육ㆍ학예에 관한 의안과 청원 등의 제출ㆍ심사ㆍ처리에 관하여는 「지방자치법」을 준용한다. 이 경우 “지방자치단체의 장”은 “교육감”으로 본다.
「지방재정법」
제10조(교육ㆍ과학 및 체육 등에 관한 사항의 적용) 이 법(제59조는 제외한다)에서 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여는 “지방자치단체의 장”이나 “시ㆍ도지사”는 “교육감”으로, “행정안전부장관”은 “교육부장관”으로, “행정안전부”는 “교육부”로, “지방재정”은 “지방교육재정”으로, “행정안전부령”은 “교육부령”으로 각각 본다.
제36조(예산의 편성) ① 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
② 지방자치단체는 모든 자료에 의하여 엄정하게 그 재원을 포착하고 경제 현실에 맞도록 그 수입을 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
③ 지방자치단체는 세입ㆍ세출의 항목이 구체적으로 명시되도록 예산을 계상하여야 한다.
④ 지방자치단체의 장이 예산을 편성할 때에는 제33조에 따른 중기지방재정계획과 제37조에 따른 투자심사 결과를 기초로 하여야 한다.
「평생교육법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “평생교육”이란 학교의 정규교육과정을 제외한 학력보완교육, 성인 문자해득교육, 직업능력 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다.
2. “평생교육기관”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설ㆍ법인 또는 단체를 말한다.
가. 이 법에 따라 인가ㆍ등록ㆍ신고된 시설ㆍ법인 또는 단체
나. 「학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 법률」에 따른 학원 중 학교교과교습학원을 제외한 평생직업교육을 실시하는 학원
다. 그 밖에 다른 법령에 따라 평생교육을 주된 목적으로 하는 시설 ㆍ법인 또는 단체
3. “문자해득교육”(이하 “문해교육”이라 한다)이란 일상생활을 영위하는데 필요한 문자해득(文字解得)능력을 포함한 사회적ㆍ문화적으로 요청되는 기초생활능력 등을 갖출 수 있도록 하는 조직화된 교육프로그램을 말한다.
제31조(학교형태의 평생교육시설) ① 학교형태의 평생교육시설을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ설비를 갖추어 교육감에게 등록하여야 한다.
② 교육감은 제1항에 따른 학교형태의 평생교육시설 중 일정 기준 이상의 요건을 갖춘 평생교육시설에 대하여는 이를 고등학교졸업 이하의 학력이 인정되는 시설로 지정할 수 있다. 다만, 제6항에 따라 지방자치단체로부터 지원받은 보조금을 목적 외 사용, 부당집행하였을 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다.
③ 제2항에 따른 학력인정 평생교육시설에는 「초ㆍ중등교육법」 제19조제1항의 교원을 둘 수 있다. 이 경우 교원의 복무ㆍ국내연수와 재교육에 관하여는 국ㆍ공립학교의 교원에 관한 규정을 준용한다.
④「초ㆍ중등교육법」제54조제4항에 따라 전공과를 설치ㆍ운영하는 고등기술학교는 교육부장관의 인가를 받아 전문대학졸업자와 동등한 학력ㆍ학위가 인정되는 평생교육시설로 전환ㆍ운영할 수 있다. 이 경우 전공대학의 명칭을 사용할 수 있다.
⑤ 제2항에 따른 학력인정 평생교육시설의 지정 및 지정취소 기준ㆍ절차, 입학자격, 교원자격 등과 제4항에 따른 평생교육시설의 인가 기준ㆍ절차, 학사관리 등의 운영 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑥ 지방자치단체는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 예산의 범위 내에서 「초ㆍ중등교육법」 제2조의 학교에 준하여 제2항에 따른 학력인정 평생교육시설에 필요한 보조금을 교부하거나 그 밖의 지원을 할 수 있다.
⑦ 제2항에 따른 학력인정 평생교육시설로 지정을 받은 자가 그 시설을 폐쇄하고자 하는 때에는 재학생 처리방안 등 대통령령으로 정하는 사항을 갖추어 관할 교육감의 인가를 받아야 한다.
⑧ 제2항에 따른 학력인정 평생교육시설의 재산관리, 회계 및 교원 등의 신규채용에 관한 사항은 각각 「사립학교법」 제28조, 제29조 및 제53조의2제9항을 준용하고, 장학지도 및 학생의 학교생활기록 관리는 각각 「초ㆍ중등교육법」 제7조 및 제25조제1항을 준용한다. 다만, 교비회계에 속하는 예산ㆍ결산 및 회계 업무는 교육부령으로 정하는 방식으로 처리하여야 한다.
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