이유
가. 질의 가에 대하여
「지방재정법」 제9조제2항에 따르면, 특별회계는 특정사업을 운영할 때, 특정자금이나 특정세입ㆍ세출로서 일반세입ㆍ세출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때 그리고 목적에 따른 세입ㆍ세출의 경우 일반회계와 구분하여 설치ㆍ운영하게 되는 것으로 특정사업이나 목적을 위해 운영되는 것이므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 목적 사업 별로 구분하여 설치ㆍ운영하여야 할 것입니다.
이와 관련하여 「경주시 주택사업특별회계 설치 및 운영 조례」(이하 “경주시조례”라 한다)에서는 「주택법」 제84조에 따른 경주시 주택사업특별회계에 대해 규정하면서, 국민주택(각주: 「주택법」 제2조제3호에 따른 국민주택의 건설과 개량 및 이를 위한 택지의 조성사업을 말함(경주시조례 제2조제1항 참조))사업과 위반건축물 정비(각주: 「건축법」제79조(위반건축물에 대한 조치등), 같은 법 제85조(행정대집행법 적용의 특례), 같은 법 제113조(과태료), 같은 법 제80조(이행강제금)와 「행정대집행법」에 따른 제반사항 등을 말한다고 규정하고 있음(경주시조례 제2조제2항 참조))사업에 필요한 사업자금의 효율적인 관리를 위하여 경주시(이하 “시”라 한다)에 주택사업특별회계를 설치한다고 규정하여 국민주택사업과 위반건축물 정비사업이라는 두 개의 사업 목적으로 하나의 특별회계를 설치ㆍ운영하는 것으로 보이는 측면이 있습니다.
그러나 어느 조례의 규정이 상위법에 저촉되는지가 명백하지 아니하는 경우에는 상위법과 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 상위법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 상위법 위반으로 무효라고 판단하여서는 안되고, 상위법에 합치되는 해석을 하여야 할 것인데(각주: 대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추579판결, 법제처 2020. 7. 7. 의견제시 20-0142 참조), 경주시조례는 국민주택사업에 관한 장(제2장)과 위반건축물 정비사업에 관한 장(제3장)을 구분하여 규정하면서 국민주택건설사업의 세입ㆍ세출(제5조)과 위반건축물 정비사업의 세입ㆍ세출(제12조)을 각각 구분하여 규정하고 있고, 세입과 세출의 구체적인 내용도 각각 국민주택사업 및 위반건축물 정비사업과 관련된 내용으로 한정하여 규정하고 있으며, 국민주택사업비와 무허가건축물정비사업비 간에 전용금지에 대해 규정(제13조)하고 있습니다.
그리고 조례를 규정함에 있어서는 법령의 체계상 반드시 하나의 상위 개별 법령이나 규정 대상에 대하여 그에 상응하는 하나의 개별 조례를 갖도록 규정하여야만 하는 것은 아니므로, 복수의 상위법령에서 위임하거나 또는 복수의 상위법령에 관계된 사항을 하나의 조례에서 함께 규율할 수 있는 바(각주: 법제처 2019. 11. 11. 의견제시 19-0324 등 참조), 경주시조례에서는 비록 국민주택사업과 위반건축물 정비사업을 포함하여 주택사업특별회계라는 하나의 명칭을 사용하였지만, 개별 사업 별로 다른 법적 근거를 두고 사업비의 전용을 금지하여 각각 별도의 특별회계로 관리하려는 취지로 규정된 것으로 보입니다.(각주: 만약 경주시에서 현실적으로 하나의 특별회계로 운영하여 개별 사업의 계정이 통합되어 있다면 회계분리를 위한 정산을 조속히 시행해야 할 것입니다.)
한편 구 「지방재정법」 제9조에서는 법률에 따라 의무적으로 설치ㆍ운용되는 특별회계 외에는 지방자치단체가 특별회계를 설치하려면 5년 이내의 범위에서 존속기한을 조례에 명시하도록 하면서(제3항) 특별회계를 신설하거나 그 존속기한을 연장하려면 해당 조례안을 입법예고하기 전에 같은 법 제33조제9항에 따른 지방재정계획심의위원회의 심의를 거치도록 하고 있으며, 부칙 제4조에서 해당 조례에 별도로 존속기한이 정하여지지 아니한 특별회계 및 존속기한이 2018년 12월 31일을 초과하여 정하여진 특별회계는 2018년 12월 31일을 그 존속기한으로 본다고 규정하였습니다.
그런데 특별회계의 존속기한을 두도록 한 취지는 기한이 다다를 때까지 특별회계의 존속기한이 연장되지 않으면 그 특별회계 근거의 효력을 잃도록 하려는 것으로서, 특별회계를 설치하고 운용하기 위하여 마련된 조례 전체의 존속기한을 정한 것과 같다고 볼 것이므로, 존속기한이 지나기 전에 존속기한을 규정한 조항을 개정하지 않는 한 존속기한이 종료된 후에는 이미 해당 규정이 효력을 잃었다고 보아야 할 것인데,(각주: 법제처 2014. 10. 27. 의견제시 14-0213 및 법제처 2015. 4. 16. 의견제시 15-0090 참조) 경주시조례에서 규정하고 있는 특별회계 중 국민주택사업에 관한 부분은 「주택법」 제84조에 따라 특별회계로 설치ㆍ운영할 의무가 있으나 위반 건축물 정비사업의 경우 법률상 특별회계로 설치ㆍ의무가 명시되어 있지 않고, 구 「지방재정법」 시행 이전에 위반건축물 정비사업과 관련된 특별회계의 존속기한에 대해 별도로 규정하는 개정은 없었습니다.(각주: 구 「지방재정법」 시행 후 2018년 12월 30일 사이인 2015년 11월 30일 경주시조례의 일부 개정이 있었으나 위반건축물 정비사업과 관련된 특별회계의 유효기간과 관련된 내용은 포함되어 있지 않았음.)
따라서 경주시조례 중 위반건축물 정비사업과 관련된 특별회계 부분은 구 「지방재정법」 부칙 제4조에 따라 그 효력을 잃었다고 보아야 할 것입니다.
그러나 유효기간을 규정하는 방식은 법령 전체의 유효기간을 규정하는 방식과 특정 조항에 대한 유효기간을 규정하는 방식이 있고, 특정 조항에 대한 유효기간을 규정하는 경우 해당 조항의 유효기간 만료가 전체 법령의 효력에 영향을 미친다고 볼 수는 없을 것입니다.
그리고 구 「지방재정법」제9조3항 및 같은 법 부칙 제4조제3항은 특별회계가 과도하게 설치될 경우 지방재정의 구조가 복잡해지고 효율성이 저하되는 문제를 막기 위하여 일몰제를 적용하기 위해 제정된 법령으로(각주: 안전행정위원회, 「지방재정법 일부개정법률안 심사보고서」(2014. 4.)p.18 참조), 이러한 특별회계의 존속기한을 두는 취지는 기한이 다다를 때까지 그 특별회계의 존속기한이 연장되지 않으면 그 규제가 효력을 잃도록 하는데 있는 바 이는 특정 조항에 대한 유효기간을 규정하는 경우와 다를 바 없다고 보아야 할 것입니다.(각주: 법제처, 「법령 입안ㆍ심사의 세부기준」p533 참조)
앞에서 살펴본 바와 같이 경주시조례는 국민주택사업과 위반건축물 정비사업에 관한 사항을 구분하여 규정하고 있는 바, 국민주택사업과 관련된 특별회계와 관련된 부분과 구 「지방재정법」 부칙 제4조에 따라 2018년 12월 31일로 존속기한이 만료되는 위반건축물 정비사업과 관련된 특별회계와 관련된 부분은 하나의 조례에서 함께 규정하고 있다는 사실 외에는 서로 연계되는 부분이 없으므로 위반건축물 정비사업과 관련된 특별회계와 관련된 사항의 존속기한 만료로 경주시조례의 다른 조항이 모두 효력을 상실했다고 보기는 어려우므로 경주시조례 중 법률 상 설치ㆍ운영 의무가 있는 국민주택사업과 관련된 부분의 조항은 여전히 유효하다고 보아야 할 것입니다.
다만 경주시조례는 국민주택 건설사업과 이미 존속기한이 만료된 위반건축물 정비사업이 하나의 특별회계로 운영되고 있는 것으로 오해될 여지가 있으므로 위반건축물 정비사업 특별회계에 관한 부분을 정리할 필요가 있다는 점을 참고하여 주시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
원칙적으로 법령의 유효기간이 지나기 전에는 유효기간을 규정한 조항을 개정하는 방식으로 그 효력기간을 연장할 수 있을 것이고, 구 「지방재정법」 시행 전에 특별회계의 설치ㆍ운영에 대해 규정하고 있던 조례에서 유효기간에 대해 별도로 규정하고 있지 않아 구 「지방재정법」 부칙 제4조의 적용대상이 되는 경우에는 해당 부칙 제4조에서 규정하고 있는 특별회계의 존속기한인 2018년 12월 31일 전에 특별회계를 규정한 조례에서 「지방재정법」 제9조에서 정한 규정의 범위 안에서 유효기간을 신설함으로써 그 효력기간을 연장할 수 있을 것이나, 유효기간이 종료된 후에는 이미 해당 규정이 효력을 잃어 비록 규정의 형태는 남아있다고 하더라도 사실상 존재하지 않는다고 할 것이므로 실효된 특별회계에 대해 규정하고 있는 조례(이하 “기존 조례”라 한다)에서 단순히 유효기간을 신설하는 방식으로 이미 실효된 특별회계의 유효기간을 연장할 수는 없다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2014. 10. 27. 의견제시 14-0213 및 법제처 2015. 4. 16. 의견제시 15-0090 참조)
따라서 구 「지방재정법」 부칙 제4조에 따라 존속기한이 만료된 특별회계를 다시 설치ㆍ운영 하려면 해당 특별회계의 설치ㆍ운영에 관한 조례를 별도로 신설하거나 질의 가에서 살펴본 바와 같이 하나의 조례에서 두 개의 특별회계에 대해 규정하고 있고 그 중 하나의 특별회계에 대한 존속기한이 도달한 경우 기존 조례에서 그 외 특별회계를 규정하고 있는 부분은 여전히 유효하여 기존 조례의 효력이 유지되고 있으므로 기존 조례에 존속기한이 만료된 특별회계에 관한 조항을 새롭게 규정하는 방식으로 특별회계를 다시 설치ㆍ운영할 수 있을 것입니다.
이 경우 특별회계 설치ㆍ운영에 관한 새로운 조례를 별도로 제정하는 경우에는 기존 조례에 관련 조문을 삭제하여 혼란의 여지를 없앨 필요가 있으며(각주: 법제처 2017. 5. 18. 의견제시 17-0101 참조), 기존 조례에 실효된 특별회계에 관한 조항을 새롭게 규정하려는 경우 효력이 상실되어 형태만 남아 있는 규정을 삭제하고 다시 신설하는 경우 똑같은 내용을 삭제하고 다시 신설하는 것으로 어색하므로 해당 조항을 전부 개정하는 방식이나 기존 규정을 삭제하고 새로운 규정은 가지번호를 사용하여 다른 조문으로 신설하는 방식을 사용할 수 있을 것입니다.
한편 기존 조례에 실효된 특별회계에 관한 조항을 새롭게 규정하여 하나의 조례에 두 개의 특별회계에 대해 규정하려는 경우에는 두 특별회계가 각각 별도의 회계라는 점을 명확하게 할 필요가 있다는 점을 자치법규 입안 시 참고하여 주시기 바랍니다.
다. 질의 다에 대하여
법령이 그 자체로서 효력을 가지고 존재하게 되는 상태에 이르는 것을 법령의 ‘시행’이라고 할 것인 바,(각주: 법제처,「법령 입안ㆍ심사의 세부기준」, p520 참조 ) 조례는 제정의 경우나 개정의 경우 동일하게 그 시행일에 조례에서 제ㆍ개정을 통하여 규정한 법률효과가 발생한다고 할 것이므로 질의 나에서 살펴본 바와 같이 존속기한이 만료된 특별회계에 관하여 새로운 조례를 신설하거나 기존 조례에 특별회계에 관한 조항을 새롭게 규정하는 방식으로 개정하는 경우 신설하는 특별회계에 관한 규정은 새로 제ㆍ개정된 조례의 시행일부터 효력을 발생한다고 할 것이므로 특별회계 설치ㆍ운영에 관한 조례에서「지방재정법」 제9조제3항에 따라 특별회계의 존속기한을 설정하는 경우 특별회계에 대해 새로이 규정하는 조례의 시행일부터 기산하여야 할 것입니다.
【관계 법령】
「지방재정법」(법률 제12687호, 2014. 5. 28. 일부개정, 2014. 11. 29. 시행)
제9조(회계의 구분) ① 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분한다.
② 특별회계는 「지방공기업법」에 따른 지방직영기업이나 그 밖의 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입ㆍ세출로서 일반세입ㆍ세출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에만 법률이나 조례로 설치할 수 있다. 다만, 목적세에 따른 세입ㆍ세출은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 특별회계를 설치ㆍ운용하여야 한다. <개정 2014. 5. 28.>
③ 지방자치단체가 특별회계를 설치하려면 5년 이내의 범위에서 특별회계의 존속기한을 해당 조례에 명시하여야 한다. 다만, 법률에 따라 의무적으로 설치ㆍ운용되는 특별회계는 그러하지 아니하다. <신설 2014. 5. 28.>
④ 지방자치단체의 장은 특별회계를 신설하거나 그 존속기한을 연장하려면 해당 조례안을 입법예고하기 전에 제33조제9항에 따른 지방재정계획심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 법률에 따라 의무적으로 설치ㆍ운용되는 특별회계는 그러하지 아니하다.
제33조(중기지방재정계획의 수립 등) ①ㆍ② (생 략)
③ 중기지방재정계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. <신설 2014. 5. 28.>
1. 재정운용의 기본방향과 목표
2. 중장기 재정여건과 재정규모전망
3. 관련 국가계획 및 지역계획 중 해당 사항
4. 분야별 재원배분계획
5. 예산과 기금별 운용방향
6. ∼ 10. (생 략)
④ ∼ ⑦ (생 략)
⑧ 중기지방재정계획을 변경하는 경우에는 제1항ㆍ제2항ㆍ제6항 및 제7항을 준용한다. <개정 2014. 5. 28.>
⑨ 중기지방재정계획의 수립에 관한 지방자치단체의 장의 자문에 응하도록 하기 위하여 각 지방자치단체에 지방재정계획심의위원회를 둔다. <개정 2014. 5. 28.>
⑩ 제9항에 따른 지방재정계획심의위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2014. 5. 28.>
⑪ 지방자치단체의 장은 중기지방재정계획에 반영되지 아니한 사업에 대해서는 제37조에 따른 투자심사나 지방채 발행의 대상으로 해서는 아니 된다. 다만, 중기지방재정계획을 수립할 때에 반영하지 못할 불가피한 사유가 있는 경우는 예외로 한다. <신설 2014. 5. 28.>
부 칙 <제12687호, 2014. 5. 28.>
제1조 ∼ 제3조 (생 략)
제4조(특별회계에 관한 적용례 등) ① 제9조제2항 단서의 개정규정은 2016회계연도 예산안부터 적용한다.
② 이 법 시행 당시의 특별회계로서 제9조제3항의 개정규정에 따라 존속기한을 정하여야 하는 특별회계 중 해당 조례에 별도로 존속기한이 정하여지지 아니한 특별회계 및 존속기한이 2018년 12월 31일을 초과하여 정하여진 특별회계는 2018년 12월 31일을 그 존속기한으로 본다.
제5조 ∼ 제22조 (생 략)
「주택법」
제84조(국민주택사업특별회계의 설치 등) ① 지방자치단체는 국민주택사업을 시행하기 위하여 국민주택사업특별회계를 설치ㆍ운용하여야 한다.
② 제1항의 국민주택사업특별회계의 자금은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 자체 부담금
2. 주택도시기금으로부터의 차입금
3. 정부로부터의 보조금
4. 농협은행으로부터의 차입금
5. 외국으로부터의 차입금
6. 국민주택사업특별회계에 속하는 재산의 매각 대금
7. 국민주택사업특별회계자금의 회수금ㆍ이자수입금 및 그 밖의 수익
8. 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」에 따른 재건축부담금 중 지방자치단체 귀속분
③ 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국민주택사업특별회계의 운용 상황을 국토교통부장관에게 보고하여야 한다.
「건축법」
제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.
② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제2항에 따른 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없으면 요청에 따라야 한다.
④ ∼ ⑥ (생 략)
제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다.
1. 건축물이 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우 또는 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액
2. 건축물이 제1호 외의 위반 건축물에 해당하는 경우에는 「지방세법」에 따라 그 건축물에 적용되는 시가표준액에 해당하는 금액의 100분의 10의 범위에서 위반내용에 따라 대통령령으로 정하는 금액
② 허가권자는 영리목적을 위한 위반이나 상습적 위반 등 대통령령으로 정하는 경우에 제1항에 따른 금액을 100분의 100의 범위에서 가중할 수 있다.
③ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다.
④ 허가권자는 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법 및 이의제기 기관 등을 구체적으로 밝힌 문서로 하여야 한다.
⑤ 허가권자는 최초의 시정명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 횟수만큼 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.
⑥ 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.
⑦ 허가권자는 제4항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다.
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