이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의해 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
이와 관련하여 「국민건강증진법」에서는 국가 및 지방자치단체는 건강에 관한 국민의 관심을 높이고 국민건강을 증진할 책임을 지고(제3조제1항), 국민이 건강생활을 실천할 수 있도록 지원하여야 한다고(제6조제1항) 규정하고 있고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서는 주민의 복지증진에 관한 사무를 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하면서 같은 법 시행령 제8조 및 별표 1에서 주민의 복지증진에 관한 사무 중 하나로 “국민건강증진사업(마목)”을 들고 있는 점 등을 종합해보면, 종로구청장이 간접흡연 피해 유발 등을 방지하기 위한 조치를 취하는 것은 주민 건강증진을 위한 것으로서 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당할 수 있으므로 지방자치단체의 소관사무 범위에 포함될 것으로 보입니다.
그리고 「국민건강증진법」 제9조제4항에서는 국회의 청사 등 공중이 이용하는 시설(이하 “공중이용시설”이라 함)의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자(이하 “소유자등”이라 함)는 해당 시설의 전체를 금연구역으로 지정하고 금연구역을 알리는 표지를 설치하도록 규정하고 있는데, 이 경우 흡연자를 위한 흡연실을 설치할 수 있다고 규정하여 공중이용시설에 흡연실 설치가 가능하도록 규정하고 있습니다(제9조제4항).
다음으로 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 “법령의 범위 안” 즉 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이나 벌칙에 관하여 조례를 제정할 경우 법률의 위임이 있어야 하나, 행정청으로서 임의적ㆍ비강제적 수단을 사용하여 상대방의 자발적 협력 내지 동의를 얻어내어 행정상 바람직한 결과를 이끌어 내는 행정지도나 행정행위 수범자의 협력을 통하여 행정목적으로 달성하려고 하는 행정협조에 관한 사항은 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용이 아니므로 법률의 위임이 없더라도 조례로 규정할 수 있다고 할 것입니다.
이 사안의 경우 간접흡연 피해 방지 및 주민 건강증진을 위하여 종로구청장이 필요하다고 인정하는 경우 간접흡연 피해를 유발하는 공중이용시설의 소유자등에게 흡연실을 설치하도록 권고ㆍ권장할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 권고ㆍ권장에 따라 흡연실의 설치 여부를 소유자등의 자유의사에 귀속하도록 하고 있는 것으로서, 권고ㆍ권장에 따라 흡연실을 설치하지 않을 경우에 어떠한 불이익이나 특정의 이행의무를 부과ㆍ강제하는 규정을 조례에 두고 있지 않다면 임의성을 특징으로 하는 행정지도나 행정협조에 관한 사항으로 허용된다고 할 것인바 흡연실 설치를 권고ㆍ권장하는 것 자체로 “주민의 권리 제한이나 의무 부과”에 해당한다고 보기 어렵습니다.
따라서 종로구청장이 필요하다고 인정하는 경우 간접흡연 피해를 유발하는 공중이용시설의 소유자등에게 흡연실을 설치하도록 권고ㆍ권장할 수 있다는 내용은 그 권고나 권장에 따르지 않을 경우 어떠한 불이익이나 특정의 이행의무를 부과ㆍ강제하는 규정과 함께 규정하지 않는다면 조례로 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
다만 「국민건강증진법」 제9조제9항에서는 소유자등이 같은 법 제9조제4항에 따라 보건복지부령에서 정하는 흡연실의 설치기준·방법을 위반할 경우 구청장이 그 시정을 명할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제34조에 따라 시정명령을 따르지 않은 자에게 과태료를 부과하도록 규정하고 있는바, 흡연실 설치를 권고ㆍ권장할 때에는 흡연실을 설치한다면 이와 같은 법령 규정에 따를 것을 함께 안내하는 것이 바람직할 것이고, 행정지도를 실제로 집행하는 과정에서 사실상의 강제력을 수반할 우려가 있다는 점을 유의하여, 목적 달성에 필요한 최소한도에 그치도록 하고, 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하거나 행정지도에 따르지 않았다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하지 않도록 하는 등 「행정절차법」의 규정을 준수해야 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「국민건강증진법」
제3조(책임) ① 국가 및 지방자치단체는 건강에 관한 국민의 관심을 높이고 국민건강을 증진할 책임을 진다.
② (생 략)
제6조(건강생활의 지원등) ① 국가 및 지방자치단체는 국민이 건강생활을 실천할 수 있도록 지원하여야 한다.
② ~ ③ (생 략)
제9조(금연을 위한 조치) ① ~ ③ (생 략)
④ 다음 각 호의 공중이 이용하는 시설의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 해당 시설의 전체를 금연구역으로 지정하고 금연구역을 알리는 표지를 설치하여야 한다. 이 경우 흡연자를 위한 흡연실을 설치할 수 있으며, 금연구역을 알리는 표지와 흡연실을 설치하는 기준ㆍ방법 등은 보건복지부령으로 정한다.
1. ~ 24. (생 략)
⑤ ~ ⑧ (생 략)
⑨ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제4항 각 호에 따른 시설의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 일정한 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있다.
1. (생 략)
2. 제4항 후단에 따른 금연구역을 알리는 표지 또는 흡연실의 설치 기준ㆍ방법 등을 위반한 경우
제34조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다.
1. (생 략)
2. 제9조제9항에 따른 시정명령을 따르지 아니한 자
3. ~ 4. (생 략)
② ~ ⑤ (생 략)
「서울특별시 종로구 금연환경조성 및 간접흡연 피해방지 조례개정안」
제7조(흡연구역의 설치 등) ① ~ ③ (생 략)
④ 구청장은 필요하다고 인정하는 경우에 「국민건강증진법」 제9조제4항에 해당하는 공중이 이용하는 시설 중 해당시설의 다수 흡연자로 인하여 간접흡연 피해를 유발하는 대형시설의 소유자·점유자 또는 관리자에게 건물 옥상 또는 건물 부지 내 실외공간에 흡연실을 설치하도록 권고·권장할 수 있다.
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