이유
가. 질의의 공통사항
「지방재정법」 제14조에서는 지방자치단체는 회계연도 간의 재정수입 불균형 등을 조정하고 재정을 안정적으로 운용하기 위하여 세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 지방자치단체 재정안정화기금(이하 “재정안정화기금”이라 함)을 설치할 수 있도록 규정하면서(제1항), 지방자치단체가 한 회계연도에 재정안정화기금에서 사용할 수 있는 금액은 전년도 말 기준 재정안정화기금 적립금(이하 “적립금”이라 함) 총액 중 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액을 초과할 수 없다고 규정(제2항 본문)하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
일반적으로 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임취지를 존중하여 위임사항을 조례로 정하여야 할 것인데, 「지방재정법」 제14조제2항 본문에서는 위와 같이 지방자치단체가 적립금 중 한 회계연도에 사용할 수 있는 금액의 비율을 조례에서 정하도록 위임하고 있습니다.
그런데 만약 조례에서 한 회계연도에 사용할 수 있는 적립금의 비율을 규정하지 않는 경우 그러한 조례는 적립금 중 한 회계연도에 사용할 수 있는 금액의 비율을 조례에서 정하도록 명시적으로 위임한 「지방재정법」 제14조제2항 본문의 문언에 배치될 뿐만 아니라, 지방자치단체에서 재정의 안정적 운용을 위해 재정안정화기금의 사용이 필요하다고 판단하는 경우에도 집행 기준의 부재로 집행이 곤란할 수 있는 상황이 발생할 수 있는바, 영동군이 한 회계연도에 전년도 말 기준 적립금 총액 중에서 사용할 수 있는 금액의 비율은 조례에 규정하여야 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하는바 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 우선으로 하여야 하고, 다만 그 문언의 통상적 의미를 벗어나지 아니하는 범위 내에서는 법률의 입법 취지와 목적 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 활용할 수 있습니다.(각주: 대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결 등 참조)
「지방재정법」 제14조제2항 본문에서 지방자치단체가 적립금 중 한 회계연도에 사용할 수 있는 금액의 비율을 조례로 정하도록 한 취지는 지방자치단체가 한 회계연도에 사용할 수 있는 금액의 비율을 제한하여 재정안정화기금이 고갈되는 것을 막기 위한 것에 있습니다.
그리고 비록 「지방재정법」 제14조제2항에서 적립금 중 지방자치단체가 한 회계연도에 사용할 수 있는 금액의 비율을 조례에서 어느 정도로 규정할 수 있는지에 대한 명시적인 규정을 두고 있지는 않으나, 같은 항 본문에서는 지방자치단체가 한 회계연도에 “사용할 수 있는 금액”은 “적립금 총액 중 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액”을 “초과”할 수 없다고 규정하여 적립금 총액 중 사용할 수 없는 금액을 유보해 두어야 함을 전제하고 있습니다.
나아가 「지방재정법」 제14조제2항 본문을 재정안정화기금을 지방채의 원리금 상환에 사용하는 경우에는 조례로 정한 비율을 초과하여 적립금을 사용할 수 있도록 규정하고 있는 같은 항 단서와 비교하여 보면, 「지방재정법」 제14조제2항 본문은 지방자치단체가 재정안정화기금을 설치하는 경우 적립금 총액 중 사용할 수 있는 금액의 비율을 조례로 정할 수 있도록 자율성을 부여하면서도 한 회계연도에 적립금 전액을 사용하는 경우 재정안정화기금이 쉽게 고갈될 우려가 있음을 고려하여, 재정건전성 확보를 위해 지방채 원리금 상환에 재정안정화기금을 사용하는 특수한 경우를 제외한 일반적 상황에서는 한 회계연도에는 적립금 전액이 아닌 일정액만을 사용할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 재정자율성과 기금 운용의 안정성 사이의 조화를 도모한 규정이라 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 보면 영동군이 한 회계연도에 재정안정화기금의 적립금 총액 중 사용할 수 있는 금액의 비율을 100%로 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 「지방재정법」 제14조제2항 본문에 위배될 소지가 있다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【관련 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제14조(지방자치단체 재정안정화기금의 설치 등) ① 지방자치단체는 회계연도 간의 재정수입 불균형 등을 조정하고, 재정을 안정적으로 운용하기 위하여 세입 및 결산상 잉여금 등의 일부를 재원으로 지방자치단체 재정안정화기금(이하 "재정안정화기금"이라 한다)을 설치할 수 있다.
② 지방자치단체가 한 회계연도에 재정안정화기금에서 사용할 수 있는 금액은 전년도 말 기준 재정안정화기금 적립금 총액 중 지방자치단체의 조례로 정하는 비율에 해당하는 금액을 초과할 수 없다. 다만, 지방채의 원리금 상환에 사용하는 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 재정안정화기금의 조성, 용도 및 운용 등에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.
[본조신설 2017. 10. 24.]
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