이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하며, 같은 조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다.(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조)
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제2조제3호 및 같은 법 시행규칙 제2조에서는 배출시설을 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 착유실, 먹이방, 분만실 및 방목지를 말한다고 정의하고, 같은 조 제8호에서는 처리시설을 가축분뇨를 자원화 또는 정화하는 자원화시설(각주: 가축분뇨를 퇴비ㆍ액비 또는 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호바목에 따른 바이오에너지로 만드는 시설을 말함(가축분뇨법 제2조제4호)) 또는 정화시설(각주: 가축분뇨를 침전ㆍ분해 등 환경부령으로 정하는 방법에 따라 정화하는 시설을 말함(가축분뇨법 제2조제7호))을 말한다고 정의하여, 가축의 사육을 전제로 한 배출시설과 이미 배출된 가축분뇨를 전제로 한 처리시설의 개념을 구분하여 규정하고 있습니다.
그리고 가축분뇨법 제8조에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말함)은 지역주민의 생활환경보전 등을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 일정 구역을 지정ㆍ고시하여 가축사육을 제한할 수 있도록 하고 있고(제1항), 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 “가축사육제한구역”이라 함)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있으며(제3항), 축사의 이전 등을 명할 때 1년 이상의 유예기간을 주도록 하면서 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하도록(제4항) 규정하여, 특정 구역에서 가축의 사육 행위를 제한할 수 있도록 명시하면서 가축사육제한구역의 지정ㆍ고시, 그 제한구역에서의 가축사육 자체에 대한 제한에 대하여 조례로 정하도록 위임하고 있을 뿐(각주: 법제처 2019. 7. 10. 의견제시 19-0208 참조), 가축사육제한구역에서 가축의 사육 외에 제한되는 행위나 설치가 금지되는 특정 시설에 대해서는 별도의 규정을 두고 있지 않으며, 이러한 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정도 별도로 두고 있지는 않습니다.
또한 「토지이용규제 기본법」(이하 “토지기본법”이라 함) 제2조제1호, 제5조제1호 및 별표에서는 가축사육제한구역을 “토지이용규제를 받는 지역ㆍ지구등”으로 명시하고 있는바, 이러한 토지의 이용규제는 그 토지 소유자의 권리를 제한하는 것이므로 그 가축사육제한구역의 지정 대상 및 효과 등에 관한 규정은 엄격하고 제한적으로 해석하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
한편 가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적(제1조)으로 하고 있고, 가축사육제한구역을 지정ㆍ고시할 수 있도록 한 것(제8조)은 축사 등 가축을 사육하는 시설에서 발생되는 가축분뇨로 인한 수질오염이나 토양오염을 방지함으로써 주민의 환경권을 보장하기 위한 측면이 있으며, 가축분뇨를 자원화하거나 정화하는 처리시설은 가축분뇨로 인한 환경오염을 방지하기 위하여 설치되는 점 등을 고려하면, 가축사육제한구역 내에서 처리시설의 설치를 금지하는 것이 그 가축사육제한구역의 지정 목적에 부합한다고 보기도 어렵습니다.
그렇다면 가축사육제한구역 내에서 제한되거나 금지되는 행위의 범위를 법률상 명확한 근거 없이 확장하는 것은 허용되기 어렵다고 할 것이므로 가축분뇨법상 가축사육제한구역에서 가축의 사육뿐만 아니라 가축분뇨 처리시설의 설치 행위가 금지된다는 명시적인 규정이 없는 이상, 가축을 사육하는 시설이 아닌 가축이 배설한 가축분뇨를 자원화하거나 정화하는 처리시설의 설치를 금지하는 것으로 보는 것은 타당하지 않다고 할 것이고, 이러한 사항을 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 것으로 보기도 어렵다 할 것입니다.(각주: 법제처 2012. 5. 4. 의견제시 12-0110 참조)
따라서 가축분뇨로 인한 악취 발생을 방지하기 위해 가축사육제한구역 내에서 가축분뇨 처리시설의 설치를 금지하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가축분뇨법 제8조의 위임범위를 벗어나 주민에게 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조에 위배될 소지가 있으므로 자치법규 입안에 유의하시기 바랍니다.
【관계 법령 등】
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “가축”이란 소ㆍ돼지ㆍ말ㆍ닭, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사육동물을 말한다.
2. “가축분뇨”란 가축이 배설하는 분(糞)ㆍ요(尿) 및 가축사육 과정에서 사용된 물 등이 분ㆍ요에 섞인 것을 말한다.
3. “배출시설”이란 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 그 밖에 환경부령으로 정하는 것을 말한다.
4. “자원화시설”이란 가축분뇨를 퇴비ㆍ액비 또는 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호바목에 따른 바이오에너지로 만드는(이하 “자원화”라 한다) 시설을 말한다.
4의2. “가축분뇨 고체연료”란 가축분뇨를 분리ㆍ건조ㆍ성형 등을 거쳐 고체상의 연료로 제조한 것을 말한다.
5. “퇴비”(堆肥)란 가축분뇨를 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질 중 액비를 제외한 물질로서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 적합한 것을 말한다.
6. “액비”(液肥)란 가축분뇨를 액체 상태로 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질로서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 적합한 것을 말한다.
7. “정화시설”(淨化施設)이란 가축분뇨를 침전ㆍ분해 등 환경부령으로 정하는 방법에 따라 정화(이하 “정화”라 한다)하는 시설을 말한다.
8. “처리시설”이란 가축분뇨를 자원화 또는 정화(이하 “처리”라 한다)하는 자원화시설 또는 정화시설을 말한다.
9. “공공처리시설”이란 다음 각 목의 시설을 말한다.
가. 지방자치단체의 장이 설치하는 처리시설
나. 「농업협동조합법」 제2조에 따른 조합 및 중앙회(농협경제지주회사를 포함한다. 이하 “농협조합”이라 한다)가 제24조제3항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다), 특별자치시장 또는 특별자치도지사의 승인을 받아 설치하는 자원화시설
10. (생 략)
제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역
3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역
4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역
5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역
② 환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제7조제1항에 따라 가축분뇨실태조사를 한 지역과 제1항제2호부터 제4호까지의 지역 중 가축분뇨 등으로 인하여 수질 및 수생태계의 보전에 위해(危害)가 발생되거나 발생될 우려가 있는 지역의 경우 해당 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 해당 지역을 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청할 수 있다.
③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정ㆍ고시한 구역(이하 “가축사육제한구역”이라 한다)에서 가축을 사육하는 자에게 축사의 이전, 그 밖에 위해 제거 등 필요한 조치를 명할 수 있다.
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 축사의 이전을 명할 때에는 1년 이상의 유예기간을 주어야 하며, 대통령령으로 정하는 기준 및 절차에 따라 이전에 따른 재정적 지원, 부지 알선 등 정당한 보상을 하여야 한다.
⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 가축사육제한구역의 변경 또는 해제가 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 가축사육제한구역을 변경하거나 해제하고 이를 고시하여야 한다. 다만, 제1항제5호에 따른 가축사육제한구역의 경우에는 그 지정ㆍ고시를 요청한 환경부장관 또는 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다.
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙」
제2조(배출시설) 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제3호에서 “환경부령으로 정하는 것”이란 착유실, 먹이방, 분만실 및 방목지를 말한다.
「토지이용규제 기본법」
제1조(목적) 이 법은 토지이용과 관련된 지역ㆍ지구등의 지정과 관리에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “지역ㆍ지구등”이란 지역ㆍ지구ㆍ구역ㆍ권역ㆍ단지ㆍ도시ㆍ군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지(토지와 연접한 해수면으로서 토지와 같이 제한되는 경우에는 그 해수면을 포함한다. 이하 같다)로서 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다.
2. “규제안내서”란 국민이 주택ㆍ공장 등 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 관계 법령 또는 자치법규에 따라 받아야 하는 인가ㆍ허가 등의 기준, 절차, 구비서류 등을 적은 안내서를 말한다.
제5조(지역ㆍ지구등의 신설 제한 등) 지역ㆍ지구등은 다음 각 호에 규정된 것 외에는 신설(지역ㆍ지구등을 세분하거나 변경하는 것을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다.
1. 별표에 규정된 지역ㆍ지구등
2. 다른 법률의 위임에 따라 대통령령에 규정된 지역ㆍ지구등으로서 이 법의 대통령령에 규정된 지역ㆍ지구등
3. 다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역ㆍ지구등으로서 국토해양부장관이 관보에 고시하는 지역ㆍ지구등
[별표]
토지이용규제를 하는 지역ㆍ지구등(제5조제1호 관련)
연번
근거 법률
지역ㆍ지구등의 명칭
1
「2018 평창 동계올림픽대회 및 동계패럴림픽대회 지원 등에 관한 특별법」 제32조
대회관련시설 설치ㆍ이용지역
2
「2018 평창 동계올림픽대회 및 동계패럴림픽대회 지원 등에 관한 특별법」 제40조
동계올림픽 특별구역
3
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조
가축사육제한구역
4
「간척지의 농어업적 이용 및 관리에 관한 법률」 제8조
간척지활용사업구역
5
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조
개발제한구역
6. ∼ 234. (이하 생략)
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