이유
가. 질의 가에 대하여
「남동구 주민자치센터 설치 및 운영 조례」(이하 “인천남동구조례”라 함) 제17조제2항에서는 동장이 해당 동의 관할구역 내에 거주하거나 사업장에 종사하는 자 또는 단체의 대표로서 일정 조건을 갖춘 자를 주민자치위원회 위원으로 위촉하여야 한다고 규정하면서 “사업장에 종사하는 자”의 범위에 대해 별다른 제한을 두고 있지 않은바, 그 범위는 조례의 취지와 사용된 용어의 일반적인 의미 등을 고려하여 합리적으로 해석할 필요가 있습니다.
이와 관련하여 인천남동구조례 제17조제2항의 ‘사업장’은 ‘어떤 사업의 활동이 이루어지는 일정한 장소’를 의미하고 ‘종사’는 ‘어떤 일을 일삼아서 함’(각주: 표준국어대사전 참조)을 의미하고, 같은 규정에서 해당 동의 관할구역 내에 거주하는 자 외에 사업장에 종사하는 자 또는 단체의 대표까지 주민자치위원회 위원으로 위촉할 수 있도록 규정한 것은 주민자치위원회에서 다양한 의견이 개진될 수 있도록 하기 위한 것(각주: 법제처 2018. 8. 16. 의견제시 18-0154, 법제처 2016. 6. 16. 의견제시 16-0120 참조)으로 보이는 점을 함께 고려하면, 인천 남동구 동의 주택 또는 상업용 건물 임대사업자도 인천남동구조례 제17조제2항에 따른 “사업장에 종사하는 자”에 해당한다고 볼 여지가 있습니다.
다만 인천남동구조례 제17조제2항의 취지는 다양한 의견 수렴을 위한 것이기도 하지만 그 동의 주민뿐 아니라 그 동 안에서 생활의 일부를 영위하면서 지역과 밀접한 관련을 갖는 사람까지 포함하고자 하는 것으로 보이고(각주: 법제처 2016. 6. 16. 의견제시 16-0120), 이에 주민자치위원회의 기능이 주민자치 기능 강화 및 지역공동체 형성(각주: 인천남동구조례 제1조 및 제3조 참조)인 점 등을 고려하면 사업장이 동의 관할구역 내에 소재하고 있으나 그 사업장에 종사하는 자가 그 장소에서 실질적으로 어떤 업무를 영위하는 자로서 사업 영위 차원에서 해당 지역에 주민에 준하는 정도의 생활기반을 가지고 있다고 보기 어렵다면 이 경우는 인천남동구조례 제17조제2항의 “사업장에 종사하는 자”에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
이와 관련하여 특정 지역에 사업장을 가지고 있으면서 상주할 필요가 없는 사람이 해당 지역의 주민에 준하는 정도의 생활기반을 가지고 있는지는 일의적인 기준을 가지고 판단할 수 없고, 사업의 운영 방식 등을 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단할 수밖에 없을 것인바, 인천 남동구에 두는 동에 소재한 주택 또는 상업용 건물의 임대사업자를 주민자치위원회 위원으로 선정하는 데 있어서는 임대건물을 관리하는 방법 등 구체적 사실관계를 바탕으로 그 지역에 생활기반을 가지고 있는지 판단할 필요가 있습니다.
따라서 인천 남동구 동의 주택 또는 상업용 건물 임대사업자가 임대사업자라는 이유만으로 인천남동구조례 제17조제2항에 따른 ‘사업장에 종사하는 자’에 해당하지 않는다고 볼 수는 없을 것이나, 해당 임대사업자가 해당 동 내에 부동산을 가지고 있을 뿐 실제로 남동구 동 내에 소재한 사업장에 왕래하면서 영업을 수행하지 않는 등 해당 지역에 지속적인 생활기반을 두고 있지 않는 것으로 판단된다면 인천남동구조례 제17조제2항의 “사업장에 종사하는 자”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
「남동구 주민자치회 시범실시 및 설치ㆍ운영에 관한 조례」(이하 “인천남동구주민자치회조례”라 함) 제7조제1항에서는 주민자치회의 위원은 만 19세 이상의 사람으로서 해당 동에 주민등록이 되어 있는 사람(제1호)이거나 해당 동에 사업장 주소를 두고 있는 사업장에 종사하는 사람(제2호), 해당 동에 소재한 각급 학교, 기관, 단체의 임ㆍ직원(제3호)이어야 한다고 한다고 규정하면서 사업장에 종사하는 자의 범위에 대해 별다른 제한을 두고 있지 않은바, 그 범위는 조례의 취지와 사용된 용어의 일반적인 의미 등을 고려하여 합리적으로 해석할 필요가 있습니다.
이와 관련하여 인천남동구주민자치회조례 제7조제1항에서 해당 동에 주민등록이 되어 있는 사람 외에 해당 동 소재 사업장에 종사하는 사람 또는 각급 학교, 기관, 단체의 임ㆍ직원까지 주민자치회 위원으로 위촉할 수 있도록 규정한 것은 주민자치회에서 다양한 의견이 개진될 수 있도록 하기 위한 것(각주: 법제처 2018. 8. 16. 의견제시 18-0154, 법제처 2016. 6. 16. 의견제시 16-0120 참조)으로 보이고, ‘사업장’은 ‘어떤 사업의 활동이 이루어지는 일정한 장소’를 의미하고 ‘종사’는 ‘어떤 일을 일삼아서 함’(각주: 표준국어대사전 참조)을 의미하는 점을 함께 고려하면, 인천 남동구 동의 주택 또는 상업용 건물 임대사업자도 인천남동구주민자치회조례 제7조제1항제2호에 따른 “해당 동에 사업장 주소를 두고 있는 사업장에 종사하는 사람”에 해당한다고 볼 여지가 있습니다.
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다만 인천남동구주민자치회조례 제7조제1항의 취지는 다양한 의견 수렴을 위한 것이기도 하지만 그 동의 주민뿐 아니라 그 동 안에서 생활의 일부를 영위하면서 지역과 밀접한 관련을 갖는 사람까지 포함하고자 하는 것으로 보이고(각주: 법제처 2016. 6. 16. 의견제시 16-0120), 이에 주민자치회가 풀뿌리자치의 활성화를 위해 주민의 대표로 구성되어 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직이고, 주민자치회 위원은 해당 동의 주민을 대표하는 자(각주: 인천남동구주민자치회조례 제1조 및 제2조 참조)인 점 등을 고려하면, 사업장이 동의 관할구역 내에 소재하고 있으나 종사자가 그 장소에서 실질적으로 어떤 업무를 영위하는 자로서 사업 영위 차원에서 해당 지역에 주민에 준하는 정도의 생활기반을 가지고 있다고 보기 어렵다면 이 경우는 인천남동구주민자치회조례 제7조제1항제2호의 “사업장에 종사하는 사람”에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
이와 관련하여 특정 지역에 사업장을 가지고 있으면서 상주할 필요가 없는 사람이 해당 지역의 주민에 준하는 정도의 생활기반을 가지고 있는지는 일의적인 기준을 가지고 판단할 수 없고, 사업의 운영 방식 등을 고려하여 개별적ㆍ구체적으로 판단할 수밖에 없을 것인바, 임대건물을 관리하는 방법 등 구체적 사실관계를 바탕으로 인천 남동구에 두는 동에 소재한 주택 또는 상업용 건물의 임대사업자가 그 지역에 생활기반을 가지고 있는지 판단할 필요가 있습니다.
따라서 인천 남동구 동의 주택 또는 상업용 건물 임대사업자가 임대사업자라는 이유만으로 인천남동구주민자치회조례 제7조제1항제2호의 “사업장에 종사하는 사람”에 해당하지 않는다고 볼 수는 없을 것이나, 해당 만약 해당 임대사업자가 해당 동 내에 부동산을 가지고 있을 뿐 실제로 남동구 동 내에 소재한 사업장에 왕래하면서 영업을 수행하지 않아 해당 지역에 지속적인 생활기반을 두고 있지 않는 것으로 판단된다면 인천남동구주민자치회조례 제7조제1항제2호의 “사업장에 종사하는 사람”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
[관련 법령 및 자치법규]
「남동구 주민자치센터 설치 및 운영 조례」
제1조(목적) 이 조례는「지방자치법」제8조 및 같은 법 시행령 제8조에 따라 주민편의 및 복리증진을 도모하고 주민자치 기능을 강화하여 지역공동체 형성에 기여하도록 하기 위하여 동에 두는 주민자치센터 및 주민자치위원회의 설치·운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제3조(원칙) 주민자치센터(이하 “자치센터”라 한다)와 주민자치위원회(이하 “위원회”라 한다)는 다음 각 호의 원칙에 따라 운영하여야 한다.
1. 주민의 복리증진과 지역공동체 형성촉진
2. ~ 5. (생략)
제17조(구성 등) ① (생략)
② 동장은 해당 동의 관할구역 내에 거주하거나 사업장에 종사하는 자 또는 단체의 대표로서 다음 각 호의 방법에 의하여 추천 또는 선정된 자 중 봉사정신이 투철하거나 자치센터의 운영에 필요한 전문지식을 갖춘 자를 위원으로 위촉하여야 한다.
1. 해당 동에 소재하는 각급 학교, 통장대표, 주민자치위원회 및 교육·언론·문화·예술, 그 밖의 시민·사회단체에서 추천하는 자
2. 공개모집 방법에 의하여 선정된 자
③ ~ ⑩ (생략)
「남동구 주민자치회 시범실시 및 설치ㆍ운영에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」제27조에 따라 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 동에 두는 주민자치회의 설치 및 운영에 관한 사항과 같은 법 제29조에 따른 동 주민자치회의 시범실시에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.
1. “주민자치회”란 제1조의 목적 달성을 위해 동에 설치되고 주민의 대표로 구성되어 주민자치센터를 운영하는 등 주민의 자치활동 강화에 관한 사항을 수행하는 조직을 말한다.
2. “주민자치회 위원”이란 해당 동의 주민을 대표하는 주민자치회의 구성원을 말한다.
3. ~ 4. (생략)
제3조(운영원칙) 주민자치회는 다음 각 호의 원칙에 따라 운영되어야 한다.
1. 주민의 복리증진과 지역공동체 형성 촉진
2. ~ 4. (생략)
제8조(위원의 선정) ① 주민자치회 위원은 다음 각 호에 해당하는 사람에 대해 공개추첨으로 선정한다. 다만, 특정성별이 각 호별 총원의 60퍼센트 이하가 되도록 노력 하여야 하며, 사회적약자 등 다양한 계층이 참여할 수 있도록 노력하여야 한다.
1. 공개모집에 신청하고 주민자치교육과정을 이수한 사람(전체위원의 60퍼센트 이내)
2. 해당 동 소재 각급 학교·기관·단체 및 그 밖에 동장이 필요하다고 인정하는 주민공동조직 등에서 추천받아 주민자치교육과정을 이수한 사람(전체위원의 40퍼센트 이내)
② ~ ⑨ (생략)
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