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• 질의요지

  
  

  경산시에서 설치한 체육시설(행정재산)의 관리를 위탁하여 운영하던 중 수탁자가 법령에 따른 계약 해지사유에 해당하여 위탁계약을 해지한 경우에, 경산시장은 해당 수탁자에 대하여 위탁계약 해지일부터 1년간 경산시 체육시설에 대한 위탁계약 입찰 참가자격을 제한하거나 수의계약 대상에서 제외하여 위탁운영에 참여할 수 없도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「경산시 체육시설 관리 및 운영 조례 일부개정조례안」(이하 “경산시조례안”이라 함) 제24조제2항에서는 위탁계약이 해지된 자는 그 계약 해지일로부터 1년간 위탁운영에 참여할 수 없다고 규정하고 있는바, 이 사안은 경산시가 설치한 체육시설로서 행정재산에 해당하는 체육시설에 대하여 그 관리를 위탁하여 운영하던 중 수탁자가 법령에 따른 계약 해지사유에 해당하여 적법하게 위탁계약을 해지한 경우에 경산시장은 해당 수탁자를 계약 해지일부터 1년간 경산시 체육시설에 대한 위탁계약 입찰 참가자격을 제한하거나 수의계약 대상에서 제외하여 위탁운영에 참여할 수 없도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  먼저, 지방자치단체의 장이 행정재산에 해당하는 체육시설에 대하여 관리위탁 계약을 체결하여 운영하던 중 계약상 의무 불이행 등 법령에 따른 계약 해지사유에 해당하여 위탁계약을 적법하게 해지한 경우에 그 위탁계약이 해지된 수탁자에 대한 입찰 참가자격 제한이나 수의계약 제한(이하 “입찰참가등 제한”이라 함)에 관한 관련 법령의 적용관계를 살펴볼 필요가 있습니다. 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함) 제9조에서 체육시설 위탁 운영의 근거를 두고 있으나, 그 위탁 운영과 관련된 입찰참가등 제한에 관하여 규정을 두고 있지 않은바, 위탁계약상 의무 불이행 등을 이유로 행정재산에 해당하는 체육시설의 관리위탁 계약을 해지한 경우의 입찰참가등 제한에 관해서 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함)에 해당 규정이 있다면 공유재산법이 적용될 것입니다. 그런데, 공유재산법에서는 이에 관해서 직접 규정하고 있지 않고, 부정당업자의 제재에 대해서는 같은 법 제94조의2의 위임에 따른 「지방자치단체 공유재산 운영기준」(행정안전부고시 제2019-89호) 제10조제4항의 별표 4에서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 에 따르도록 규정하고 있으므로, 입찰참가등 제한에 관해서는 공유재산법 제97조제1항에 따라 입찰 참가자격 제한에 관한 지방계약법 제31조, 같은 법 시행령 제92조 및 같은 법 시행규칙 별표 2가 준용된다고 할 것입니다.
  
  살피건대, 공유재산법 제97조제1항에 따라 준용되는 지방계약법 제31조제1항 각 호 외의 부분에 따르면 계약의 이행을 부실하게 한 자 등의 부정당업자에 대하여 2년 이하의 입찰 참가자격 제한을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별표 2에서는 2년 이하의 범위에서 부정당업자의 입찰 참가자격 제한에 관한 세부 기준을 규정하고 있으며, 같은 법 제31조제5항에서는 같은 조 제1항 등의 규정에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자와 수의계약을 체결하여서는 아니 된다고 규정하고 있습니다. 그런데, 경산시조례안 제24조제2항과 같이 “위탁계약이 해지된 자는 그 계약 해지일부터 1년간 위탁운영에 참여할 수 없다”고 규정하여 같은 규정에 따라 입찰참가등 제한을 하도록 규정하는 경우 이와 같은 경산시조례안의 규정 내용이 지방계약법 제31조제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제92조제2항 각 호에 따른 입찰 참가자격 제한의 사유를 포괄하지 못하므로 경산시조례안 제24조제2항에 의하여 포괄되지 못하는 지방계약법령에 따른 입찰참가등 제한 사유에 대하여는, 경산시조례안의 해석상 입찰참가등 제한을 하지 않겠다는 것으로 이해될 소지가 있습니다.
  
  또한, 지방계약법 제31조제1항 각 호 외의 부분에 따르면 계약의 이행을 부실하게 한 자 등의 부정당업자에 대하여 2년 이하의 입찰 참가자격 제한을 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별표 2에서는 2년 이하의 범위에서 부정당업자의 입찰 참가자격 제한에 관한 세부 기준을 규정하고 있으므로, 지방자치단체의 장은 이와 같은 지방계약법령의 규정에 따라 1년을 초과하는 기간의 입찰 참가자격의 제한을 하여야 할 경우가 있다고 할 것이고, 이는 지방자치단체 장의 권한이라고 할 것입니다. 따라서, 경산시가 경산시조례안에 획일적으로 위탁계약이 해지된 수탁자에 대하여 계약 해지일부터 1년간 경산시 체육시설에 대한 입찰참가등 제한을 하도록 하는 내용으로 조례에 규정하는 것은 법령에 따른 지방자치단체 장의 권한을 침해할 소지가 있는 것으로 보이므로, 경산시조례안의 입안에 신중을 기하여야 할 것으로 보입니다.
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  
  [ 관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규 ]
  ○ 관련 법령
  「지방자치법」
  제104조(사무의 위임 등) ① ∼ ② (생 략)
  ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
  ④ (생 략)
  
  「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」
  제9조(체육시설의 위탁 운영) 국가나 지방자치단체는 제5조 제1항 및 제6조에 따른 체육시설과 제7조 제1항에 따른 직장체육시설 중 국가나 지방자치단체가 설치한 체육시설의 전문적 관리와 이용을 촉진하기 위하여 필요하면 그 체육시설의 운영과 관리를 개인이나 단체에 위탁할 수 있다.
  
  
  「공유재산 및 물품 관리법」
  제2조의2(다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
  [본조신설 2010. 2. 4.]
  제94조의2(공유재산 및 물품 운영기준) ① 행정안전부장관은 지방자치단체가 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출을 통일적으로 운영할 수 있게 하기 위하여 공유재산 및 물품의 운영기준을 정할 수 있다. ？<개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
  ② 지방자치단체는 제1항에 따른 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리ㆍ처분ㆍ수입 및 지출에 관한 사항을 조례 또는 규칙으로 제정ㆍ운영할 수 있다.
  [본조신설 2010. 2. 4.]
  제97조(「지방재정법」 등의 준용) ① 공유재산 및 물품의 계약을 위한 입찰공고ㆍ계약서 작성 등 계약절차, 금전채권과 채무의 소멸시효, 부정당업자의 입찰참가자격 제한 등에 대하여 이 법에서 정한 사항 외에는 「지방재정법」 및 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 준용한다. ？<개정 2015. 1. 20.>
  ② (생 략)
  
  
  「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
  제19조(관리위탁 행정재산의 수탁 자격 및 기간) ① ∼ ③ (생 략)
  ④ 제2항 및 제3항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 관리위탁을 갱신할 수 없다. ？<신설 2013. 6. 21., 2015. 7. 20.>
  1. ∼ 2. (생 략)
  3. 관리수탁자가 관리위탁 조건을 위반한 경우
  4. (생 략)
  ⑤ (생 략)
  
  
  「지방자치단체 공유재산 운영기준」
  [시행 2019. 12. 15.) [행정안전부고시 제2019-89호, 2019. 12. 9., 일부개정]
  제10조(행정재산 관리위탁) ① ∼ ③ (생 략)
  ④ 행정재산의 관리위탁을 위한 위탁료산정, 관리수탁자 선정 및 계약에 관한 사항 등은 <별표 4>의 내용에 따른다.
  ⑤ 「지방자치법」 제104조제3항에 따라 사무를 민간위탁 하는 경우에는 해당 법령에서 정한 규정에 따라 처리하여야 한다. 단, 사무의 민간위탁과 「공유재산 및 물품 관리법」제27조의 행정재산의 관리위탁이 함께 혼용되는 경우에는 「공유재산 및 물품 관리법」 및 동 운영기준에 따라 처리하여야 한다.
  
  「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
  제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. ？<개정 2018. 12. 24.>
  1. 계약을 이행할 때 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자
  2. 경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자
  3.「건설산업기본법」, 「전기공사업법」, 「정보통신공사업법」, 「소프트웨어산업 진흥법」 및 그 밖의 다른 법률에 따른 하도급의 제한규정을 위반하여 하도급한 자(하도급 통지의무 위반의 경우는 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 위반한 경우만을 말한다), 발주관서의 승인 없이 하도급한 자 및 발주관서의 승인을 얻은 하도급조건을 변경한 자
  4. 사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행 과 관련하여 지방자치단체에 손해를 끼친 자
  5.「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 「하도급거래 공정화에 관한 법률」을 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격제한의 요청이 있는 자
  6.「대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」 제27조 제5항에 따라 중소벤처기업부장관으로부터 입찰참가자격제한의 요청이 있는 자
  7. 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행과 관련하여 관계 공무원 또는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람에게 금품 또는 그 밖의 재산상 이익을 제공한
  자
  가. 제7조 제1항에 따라 위임ㆍ위탁을 받아 계약사무를 처리하는 기관의 계약 관련 업무를 수행하는 자(그 계약사무 처리와 관련하여 위원회 등이 설치된 경우 그 위원회 등의 위원을 포함한다)
  나. 제16조 제2항에 따른 주민참여감독자
  다. 제31조의3 제1항에 따른 과징금부과심의위원회의 위원
  라. 제32조 제1항에 따른 계약심의위원회의 위원
  마. 제35조 제1항에 따른 지방자치단체 계약분쟁조정위원회의 위원
  바. 제42조에 따른 전문기관의 평가담당자
  사.「건설기술 진흥법」에 따른 건설기술심의위원회 및 기술자문위원회의 위원
  아. 그 밖에 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행에 관한 평가를 수행하기 위한 위원회로서 대통령령으로 정하는 위원회의 위원
  8. 제33조를 위반하여 계약을 체결한 자
  9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자
  가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자
  나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자
  다. 그 밖에 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자
  ② ∼ ④ (생 략)
  ⑤ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 입찰참가자격을 제한받은 자와 수의계약을 체결하여서는 아니 된다. 다만, 입찰 참가자격을 제한받은 자 외에는 적합한 시공자, 제조자가 없는 등 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ？<신설 2013. 8. 6.>
  ⑥ ∼ ⑦ (생 략)
  
  「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」
  제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① (생 략)
  ② 법 제31조 제1항 제9호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 자를 말한다.
  1. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
  가. 입찰(제30조에 따라 지정정보처리장치를 통해 견적서를 제출받는 경우를 포함한다) 또는 계약에 관한 서류(제39조제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용해 입찰서를 제출하는 경우에는 「전자서명법」 제2조제8호에 따른 공인인증서를 포함한다)를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자
  나. 고의로 무효의 입찰을 한 자
  다. 입찰(제39조제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용해 입찰서를 제출하게 한 입찰은 제외한다. 이하 이 목에서 같다) 참가신청서 또는 입찰 참가승낙서를 제출하고도 정당한 이유 없이 해당 회계연도 중 3회 이상 입찰에 참가하지 않은 자
  라. 입찰 참가를 방해하거나 낙찰자의 계약체결 또는 그 이행을 방해한 자
  마. 정당한 이유 없이 제42조 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 계약이행능력의 심사에 필요한 서류의 전부 또는 일부를 제출하지 않거나 서류 제출 후 낙찰자 결정 전에 심사를 포기한 자
  바. 제42조의3에 따라 입찰에 참가한 자가 낙찰자 결정 과정에서 정당한 이유 없이 평가에 필요한 서류의 전부 또는 일부를 제출하지 않거나 서류 제출 후 낙찰자 결정 전에 평가를 포기한 자
  사. 제100조에 따라 일괄입찰의 낙찰자를 결정하는 경우에 실시설계적격자로 선정된 후 정당한 이유 없이 기한 내에 실시설계서를 제출하지 않은 자
  2. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 않거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
  가. 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 않은 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행(제42조제2항에 따른 계약이행능력 심사 또는 제42조의3제2항에 따른 평가를 위해 제출한 하도급관리계획 및 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항, 제88조에 따른 공동계약에 관한 사항 및 「건설산업기본법」 제31조의2에 따른 하도급계획에 관한 사항의 이행을 포함한다)을 하지 않거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자
  나. ∼ 마. (생 략)
  3. 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 않다고 인정되는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
  가. 계약의 이행 과정에서 안전대책을 소홀히 하여 공중(公衆)에게 위해(危害)를 끼친 자 또는 사업장에서 「산업안전보건법」에 따른 안전ㆍ보건조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 등 중대한 위해를 끼친 자
  나.「전자정부법」 제2조제13호에 따른 정보시스템의 구축 및 유지ㆍ보수 계약의 이행과정에서 알게 된 정보 중 누출될 경우 지방자치단체에 피해가 발생할 것으로 판단하여 각 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 사전에 누출금지정보로 지정하고 계약서에 명시한 정보를 무단으로 누출한 자
  ③ (생 략)
  ④ 제2항에 따른 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 행정안전부령으로 정한다.
  ⑤ ∼ ⑮ (생 략)
  
  「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」
  [시행 2019. 6. 25.) [행정안전부령 제125호, 2019. 6. 25., 일부개정]
  제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조 제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. ？<개정 2019. 6. 25>
  ② 입찰 참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰 참가자격 제한기간 종료 후 6개월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 해당 사유에 대하여 2년을 초과하지 아니하는 범위에서 자격 제한기간을 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2배까지 가중하여 제한할 수 있다.
  ③ 부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 별표 2 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다.
  ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조 제1항 제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다. ？<개정 2019. 6. 25>
  ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다.
  [전문개정 2010. 11. 5.]
  
  ○ 의견제시 대상 자치법규
  「경산시 체육시설 관리 및 운영 조례」
  [시행 2018. 12. 31.) [경상북도경산시조례 제1114호, 2018. 12. 31., 일부개정]
  제24조(위탁계약의 해지) <삭제 2014.10.30.>
  
  「경산시 체육시설 관리 및 운영 조례 일부개정 조례안」<신ㆍ구조문대비표>