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• 질의요지

  
  

  인천광역시 남동구는 관할구역에서 설립되어 활동하고 있는 남동구새마을운동조직, 남동구바르게살기운동조직 및 남동구한국자유총연맹에 「새마을운동조직 육성법」 제3조, 「바르게살기운동조직 육성법」제3조 및 「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」 제3조에 따라 조직 운영 및 활동에 필요한 경비 등을 보조금으로 지원하는 것 외에, 해당 조직의 회원들에게 격려행사 및 선진 지방자치단체의 견학 경비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조).
  
  「남동구 국민운동조직 육성 및 지원에 관한 조례 제정안」(이하 ‘남동구조례안’이라 함)은 「새마을운동조직 육성법」,「바르게살기운동조직 육성법」,「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」에 따라 설립된 국민운동조직의 육성 및 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 국민운동의 지속적인 추진과 발전을 도모하고 이를 통하여 지역사회 발전에 이바지함을 목적으로 하고 있고(제1조), 같은 조례안 제2조제1호에서는 국민운동조직은 「새마을운동조직 육성법」에 따라 설립된 남동구새마을회와 동분회(가목), 「바르게살기운동조직 육성법」에 따라 설립된 바르게살기운동 남동구협의회와 동위원회(나목), 「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」에 따라 설립된 한국자유총연맹 남동구지회와 동분회(다목)로 정의하고 있으며, 같은 조례안 제3조에서는 구청장은 국민운동조직의 육성과 국민운동 활성화를 위하여 국민운동조직의 운영 및 활동에 필요한 경비 등을 예산의 범위에서 보조금으로 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제6조에서는 구청장은 국민운동조직의 육성 및 격려를 위하여 국민운동 추진 유공자 등에 대한 표창(제1호), 국민운동조직 회원들에 대한 격려행사 및 선진 지방자치단체의 견학 경비 지원(제2호), 그 밖에 회원의 긍지와 자부심 고취를 위하여 필요한 사항(제3호)에 관한 시책을 추진할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  이 사안과 같이 남동구가 「새마을운동조직 육성법」 제2조에 따라 설립된 남동구새마을회와 그 하부조직인 동분회(이하 ‘남동구새마을운동조직’이라 함), 「바르게살기운동조직 육성법」 제2조 및 같은 법 시행령 제2조에 따라 설립된 바르게살기운동 남동구협의회와 그 하부조직인 동위원회(이하 ‘남동구바르게살기운동조직’이라 함) 및 「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」에 따라 설립된 한국자유총연맹 남동구지회와 그 하부조직인 동분회(이하 ‘남동구한국자유총연맹’이라 함)의 회원들에게 격려행사 및 선진 지방자치단체의 견학 경비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는 이러한 사무가 남동구의 소관 사무에 해당하고 그 내용이 법령에 위배되지 않아야 할 것입니다.
  
  먼저, 「지방자치법」 제9조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호), 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무(제4호)를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「새마을운동조직 육성법」 제3조, 「바르게살기운동조직 육성법」 제3조 및 「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」 제3조에서 지방자치단체는 해당 조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 보조금 등을 지급할 수 있다고 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 법령의 범위 안에서 지역사회발전을 위하여 주민의 자발적 참여로 조직된 남동구새마을운동조직, 남동구바르게살기운동조직 및 남동구한국자유총연맹(이하 ‘남동구국민운동조직’이라 함)의 공익활동이 활성화되도록 지원하는 것은 남동구의 소관 사무에 해당하는 것으로 볼 여지가 있습니다.
  
  다음으로, 남동구가 남동구국민운동조직의 소속 회원들에게 격려행사 및 선진 지방자치단체의 견학 경비를 지원하려는 것은 해당 조직의 육성 및 지원을 목적으로 남동구의 재정에서 소요비용을 지출하여 그 소속 회원들에게 견학 등을 실시하려는 것으로, 이는 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 외의 부분에서 규정하고 있는 “개인에 대한 보조” 또는 “그 밖의 공금 지출”에 해당하는바, 이러한 경비 지원이 같은 법 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 남동구국민운동조직의 회원들에게 격려행사 및 견학 경비를 지원할 수 있도록 하는 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것인데, 「새마을운동조직 육성법」 제3조제1항 및 제2항에서는 “새마을운동조직의 운영에 필요한 비용”이나 “새마을운동조직의 새마을운동 해외협력사업에 필요한 비용”에 대한 지원 근거를, 「바르게살기운동조직 육성법」 제3조제1항 및 「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」 제3조제1항에서는 “바르게살기운동조직의 운영에 필요한 비용”이나 “한국자유총연맹에 대하여 그 조직과 활동에 필요한 운영경비와 시설비, 그 밖의 경비”에 대한 지원 근거 외에 그 조직의 “회원 개인”에게 견학 등의 경비를 지원할 수 있는 근거 규정은 두고 있지 않고, 「새마을운동조직 육성법」 제8조제2항에서는 지방자치단체에 새마을의 날(매년 4월 22일)에 적합한 행사 등의 추진에 대한 노력할 책무만을 규정하고 있으며, 관련 지원 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 같은 법 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기 어려운바(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조), 남동구가 남동구국민운동조직의 회원들에게 격려행사 및 선진 지방자치단체의 견학 경비를 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
  
  다음으로, 남동구국민운동조직의 소속 회원들에게 격려행사 및 선진 지방자치단체의 견학 경비를 지원하는 것이 「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는데, 구체적으로 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 민간으로서는 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당하는 사례로 들 수 있습니다.
  
  나아가, 「지방재정법」이 제17조에서 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 보조나 공금 지출 등을 원칙적으로 금지하면서 같은 조 제1항 단서 등에서 예외적으로 이를 허용하고 있는 취지는, 지방자치단체의 재정운용에 대한 자율적 권한 행사의 영역을 존중하되, 그 권한 행사는 주민의 복리에 어긋나거나 재정의 건전성 및 효율성을 해치지 않아야 한다는 한계를 설정하려는 데에 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조).
  
  그런데, 이 사안의 경우 앞서 검토한 바와 같이 「새마을운동조직 육성법」 등에서는 지방자치단체가 새마을운동조직, 바르게살기운동조직 및 한국자유총연맹에 대하여 그 조직의 운영이나 활동에 필요한 비용 등을 지원할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 남동구조례안 제3조에서는 남동구국민운동조직에 대하여 남동구가 그 조직의 운영 및 활동 등에 필요한 경비나 사업비를 보조금으로 지원하도록 규정하고 있으며, 남동구국민운동조직의 회원들은 공익활동을 통하여 지역사회발전에 이바지하려는 남동구국민운동조직의 설립목적에 동의하여 자발적으로 참여하는 사람들인 점을 고려할 때, 남동구가 직접 그 회원들에게 견학 등의 경비를 지원하지 않으면 남동구국민운동조직을 운영할 수 없어 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
  
  따라서, 남동구가 남동구국민운동조직에 그 조직 운영 및 활동에 필요한 경비 등을 보조금으로 지원하는 것 외에, 남동구국민운동조직의 회원들에게 격려행사 및 선진 지방자치단체의 견학 경비를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않아 보이므로 남동구조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  【관계 법령】
  
  「새마을운동조직 육성법」
  제2조(정의) 이 법에서 “새마을운동조직”이란 새마을운동중앙회와 그 산하조직인 새마을지도자중앙협의회, 새마을부녀회중앙연합회, 직장ㆍ공장새마을운동중앙협의회, 새마을문고중앙회, 그 밖에 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인을 말한다.
  제3조(출연금의 지급 등) ① 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있다.
  ② 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 새마을운동 해외협력사업에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.
  ③ 개인ㆍ법인 및 단체는 새마을운동조직을 지원ㆍ육성하기 위하여 운영 재원(財源)으로 금전이나 그 밖의 재산을 출연하거나 기부할 수 있다.
  ④ 새마을운동조직에는 출연금 또는 특정 목적의 기부금을 재원으로 새마을운동조직의 다른 회계와 구분하여 회계처리하는 적립금을 둘 수 있다.
  ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 출연금, 보조금, 기부금의 사용ㆍ관리 및 적립금의 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  제8조의2(새마을의 날) ① 새마을운동을 지속적으로 추진하고 국민의 새마을운동에 대한 관심을 높이기 위하여 매년 4월 22일을 새마을의 날로 정한다.
  ② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 새마을의 날에 적합한 행사 등 사업을 실시하도록 노력하여야 한다.
  
  「바르게살기운동조직 육성법」
  제2조(정의) 이 법에서 “바르게살기운동조직”이란 바르게살기운동중앙협의회와 그 하부조직을 말한다.
  제3조(출연금의 지급 등) ① 국가나 지방자치단체는 바르게살기운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금(出捐金)이나 보조금을 지급할 수 있다.
  ② 개인, 법인 또는 단체는 바르게살기운동조직을 지원ㆍ육성하기 위하여 금전이나 그 밖의 재산을 출연하거나 기부할 수 있다.
  ③ 제1항에 따른 출연금 및 보조금의 교부와 그 사용 및 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  
  「한국자유총연맹 육성에 관한 법률」
  제1조(목적) 이 법은 사단법인 한국자유총연맹을 지원ㆍ육성함으로써 대한민국의 자유민주주의를 항구적으로 지키고 발전시키는 데 이바지하게 함을 목적으로 한다.
  제3조(출연ㆍ보조 등) ① 국가와 지방자치단체는 총연맹에 그 조직과 활동에 필요한 운영경비와 시설비, 그 밖의 경비를 보조할 수 있다.
  ② 개인ㆍ법인 또는 단체는 총연맹의 시설 및 운영을 지원하기 위하여 금전이나 그 밖의 재산을 출연할 수 있다.
  
  「지방재정법」
  제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "공공기관"이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
  1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
  2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
  ③ 삭 제
  
  「지방재정법 시행령」
  제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭 제
  ② 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
  ③ 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
  ④ 삭 제
  ⑤ 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.