기본정보

• 질의요지

  
  

  경기도 도립 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에서 학생 대표가 학교운영위원회에 제안한 내용을 학교운영위원회가 심의하는 경우 학생 대표가 학교운영위원회 회의에 참석하여 제안 내용을 설명할 수 있도록 하는 내용을 조례로 정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우, 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제59조의4제2항에 위반될 소지가 있다고 보이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  법령의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조). 그리고 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것입니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조).
  
  「초ㆍ중등교육법」 제31조제1항 및 제2항, 제34조제1항에 따르면, 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에서는 학교운영위원회(이하 “운영위원회”라 함)를 구성ㆍ운영하여야 하고, 공립학교에 두는 운영위원회는 그 학교의 교원 대표, 학부모 대표 및 지역사회 인사로 구성하며, 그 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 그리고 같은 법 시행령 제59조의4제2항에 따르면 공립학교에 두는 운영위원회는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 심의하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 학생 대표 등을 회의에 참석하게 하여 의견을 들을 수 있고, 같은 조 제3항에 따르면 공립학교에 두는 운영위원회는 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 학생 대표가 학생의 학교생활에 관련된 사항에 관하여 학생들의 의견을 수렴하여 운영위원회에 제안하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「경기도립 학교운영위원회 설치ㆍ운영 조례 일부개정조례안」(이하 “경기도조례안”이라 함) 제15조의2제7항에서는 같은 조 제4항에 따라 학생 대표가 경기도립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교(이하 “경기도 공립학교”라 함)의 운영위원회에 제안한 내용을 해당 운영원회가 심의할 때에는 학생 대표가 운영위원회에 참석하여 제안 취지를 설명할 수 있다고 규정함으로써, 학생 대표가 자신이 제안한 내용을 심의하는 운영위원회에서 제안 취지를 설명하기를 원하는 경우 해당 운영위원회에 참석할 수 있는 권리를 학생 대표에게 부여하고 있습니다.
  
  그러나, 운영위원회는 학부모의 교육 참여권의 보장수단으로 단위학교의 교육자치를 활성화하고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양한 교육을 창의적으로 실시할 수 있도록 교원, 학부모, 지역사회인사 등이 학교의 운영에 관한 중요사항을 심의하게 하는 제도로서(헌법재판소 1999. 3. 25.자 97헌마130 결정, 헌법재판소 2001. 11. 29.자 2000헌마278 결정 등 참조), 이에 따라 「초ㆍ중등교육법」 제31조제2항에서는 앞서 살펴본 바와 같이 교원 대표, 학부모 대표 및 지역사회 인사가 운영위원회의 위원을 구성하도록 하고 있으나, 학생 대표를 운영위원회의 위원으로 하는 규정을 두고 있지 않습니다. 따라서 앞서 살펴본 같은 법 시행령 제59조의4제2항 및 제3항의 문언에 이상과 같은 사정까지 더하여 보면, 운영위원회의 위원이 아닌 학생 대표로 하여금 운영위원회에 학생의 학교생활에 관련된 사항에 관하여 제안하게 할 수 있는 권한과, 학생 대표를 운영위원회 회의에 참석하게 하여 직접 의견을 듣는 것이 같은 조 제2항 각 호의 사항을 심의하기 위하여 필요한지를 결정할 수 있는 권한은 공립학교의 운영위원회에 부여되어 있다고 할 것이고, 이와 달리 학생 대표가 제안한 사항을 설명하려는 목적에서 운영위원회 회의에 참석을 원한다고 하여 반드시 학생 대표를 회의에 참석하게 하여야 하는 의무가 운영위원회에 부과되어 있다거나, 학생 대표를 회의에 참석시킬지에 대한 운영위원회의 결정과 무관히 운영위원회 회의에 참석하여 제안 내용을 설명할 권리가 학생 대표에게 부여되어 있다고 보기는 어렵습니다.
  
  또한, 같은 영 제59조의4제1항에서는 공립학교에 두는 운영위원회가 같은 항 각 호에 해당하는 사항을 심의하려는 경우에는 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 미리 학부모의 의견을 수렴하여야 한다고 규정함으로써, 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 사항의 심의와 관련하여서는 운영위원회가 학부모의 의견을 의무적으로 수렴하여야 함을 명확히 하고 있는데, 학생 대표의 회의 참석과 의견 제안에 대한 운영위원회의 권한과 관련된 같은 조 제2항 및 제3항의 내용은 이러한 같은 조 제1항의 규정태도와도 구별됩니다. 나아가 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제62조에서는 공립학교 운영위원회의 구성 및 운영에 관한 사항을 시ㆍ도 조례로 정할 수 있도록 위임하면서도, 위임사항은 같은 영에서 규정하지 아니한 사항으로 한정하고 있으므로, 위 규정에 의하더라도 운영위원회 회의에 대한 학생 대표의 참석권과 관련하여 같은 영 제59조의4제2항과 다른 내용을 시ㆍ도의 조례로 정할 수는 없다고 할 것입니다.
  
  한편, 위에서 논의한 바와 달리 경기도조례안 제15조의2제7항을 학생 대표에게 운영위원회 회의에 참석할 수 있는 권리를 부여하는 규정으로 볼 수 없고, 운영위원회로 하여금 학생 대표를 참여시킬 것을 고려하도록 하는 규정으로 보아야 하므로, 위 규정이 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제59조의4제2항에 위반되지 않는다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나 위와 같은 견해는 “학생 대표가 운영위원회에 참석하여 …… 설명할 수 있다”라고 규정한 경기도조례안 제15조의2제7항의 문언에 부합하지 않고, 같은 조례안 제15조의2제7항에 대하여 “안건 심의 시 학생 대표가 운영위원회에 참석하여 제안취지를 설명할 수 있는 근거를 마련함”이라고 규정하고 있는 같은 조례안에 대한 입법예고(경기도의회 공고 제2020-16호 경기도 자치법규안 입법예고 참조)의 내용과도 상응하지 않아 타당하지 않다고 할 것입니다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 학생 대표를 운영위원회 회의에 참석시킬지 여부에 대하여 운영위원회에 결정 권한을 부여한 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제59조의4제2항에 위반될 소지가 있다고 할 것이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  
  「지방자치법」
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  
  「초ㆍ중등교육법」
  제31조(학교운영위원회의 설치) ① 학교운영의 자율성을 높이고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양하고도 창의적인 교육을 할 수 있도록 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에 학교운영위원회를 구성ㆍ운영하여야 한다.
  ② 국립ㆍ공립 학교에 두는 학교운영위원회는 그 학교의 교원 대표, 학부모 대표 및 지역사회 인사로 구성한다.
  ③ 학교운영위원회의 위원 수는 5명 이상 15명 이하의 범위에서 학교의 규모 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.
  [전문개정 2012. 3. 21.]
  제34조(학교운영위원회의 구성ㆍ운영) ① 제31조에 따른 학교운영위원회 중 국립학교에 두는 학교운영위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하고, 공립학교에 두는 학교운영위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정한다.
  ② 사립학교에 두는 학교운영위원회의 위원 구성에 관한 사항은 대통령령으로 정하고, 그 밖에 운영에 필요한 사항은 해당 학교법인의 정관으로 정한다.
  [전문개정 2012. 3. 21.]
  
  「초ㆍ중등교육법 시행령」
  제59조의4(의견 수렴 등) ① 국ㆍ공립학교에 두는 운영위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 심의하려는 경우 국립학교의 경우에는 학칙으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 미리 학부모의 의견을 수렴하여야 한다.
  1. 법 제32조제1호, 제5호, 제6호, 제9호 또는 제10호에 해당하는 사항
  2. 그 밖에 국립학교의 경우에는 학칙으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 조례로 미리 학부모의 의견을 수렴하도록 정한 사항
  ② 국ㆍ공립학교에 두는 운영위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 심의하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 학생 대표 등을 회의에 참석하게 하여 의견을 들을 수 있다.
  1. 법 제32조제1호, 제6호 또는 제10호에 해당하는 사항
  2. 그 밖에 학생의 학교생활에 밀접하게 관련된 사항
  ③ 국ㆍ공립학교에 두는 운영위원회는 국립학교의 경우에는 학칙으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 학생 대표가 학생의 학교생활에 관련된 사항에 관하여 학생들의 의견을 수렴하여 운영위원회에 제안하게 할 수 있다.
  [본조신설 2011. 3. 18.]
  제62조(조례 등에의 위임) 국ㆍ공립학교에 두는 운영위원회의 구성 및 운영에 관하여 이 영에서 규정하지 아니한 사항은 국립학교의 경우에는 학칙으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 조례로 정한다.