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• 질의요지

  
  

  충청남도 당진시가 「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업(小企業) 또는 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인이 경영하는 지역서점(당진시에 주소와 방문매장 사업장을 두고 영업하는 서점)의 경영 및 창업을 하려는 자에 대하여 보조금을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고해 주시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「당진시 지역서점 활성화 및 지원에 관한 조례안」(이하 “당진시조례안”이라 함) 제2조에서 지역서점이란 「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업(小企業) 또는 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인이 경영하는 서점 중에서 당진시에 주소와 방문매장 사업장을 두고 영업하는 서점(이하 “지역서점”이라 함)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제6조제1항에서 시장은 지역서점의 경영 및 창업지원을 위하여 각 호에 규정하고 있는 사업을 실시할 수 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항의 사업을 위한 보조금의 신청, 교부 등에 필요한 사항은 「당진시 지방보조금 관리 조례」에 따른다고 규정하고 있습니다. 이 사안의 경우 당진시가 당진시조례안 제2조에서 규정하고 있는 지역서점의 경영 및 창업을 하려는 자에 대하여 보조금을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 7. 선고 2007다59295 판결 참조), 이 사안과 같이 당진시가 지역서점의 경영 및 창업을 하려는 자에 대하여 보조금을 지원하는 사무가 당진시의 소관 사무에 해당하는지와 법령에 위반되는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  먼저, 당진시의 소관 사무에 해당하는지와 관련하여 살펴보면, 「중소기업기본법」 제3조에서 지방자치단체는 중소기업시책에 따라 관할 지역의 특성을 고려하여 그 지역의 중소기업시책을 세워 실시하여야 한다고 규정하고 있고, 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제3조에서는 지방자치단체는 소상공인 지원 시책에 따라 관할 지역의 특성을 고려한 지역별 소상공인 지원 시책을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 또한, 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목 및 제5호라목에서 “중소기업의 육성” 및 “지방문화·예술의 진흥”을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있는바, 당진시가 당진시에 소재하는 지역서점을 활성화함으로써 지역경제 발전과 시민 독서문화 진흥을 도모(당진시조례안 제1조)하기 위하여 지역서점의 경영 및 창업을 하려는 자에 대하여 보조금을 지원하는 것이라고 한다면, 이에 관한 사무는 당진시의 소관 사무의 범위에 해당되는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 당진시가 지역서점의 경영 및 창업을 하려는 자에 대하여 보조금을 지원하는 것이 법령에 위반되는지 여부와 관련하여, 지방자치단체의 보조금 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 「중소기업기본법」 제3조 및 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제3조에서 중소기업 및 소상공인 지원 시책의 수립·시행에 대해 지방자치단체의 책무로 규정하고 있을 뿐이므로 이를 지역서점에 대한 직접적인 지원 규정으로 보기 어렵고 달리 법령에 지방자치단체가 지역서점에 보조금을 지원할 수 있도록 한 규정은 확인하기 어려우며, 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목 및 제5호라목에서 “중소기업의 육성” 및 “지방문화·예술의 진흥”을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있지만 이와 같은 규정만으로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 명확히 해당한다고 보기에는 어려울 것입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  이어서, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적인 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
  
  따라서, 당진시가 지역서점의 경영 및 창업을 하려는 자에 대하여 보조금을 지원하는 내용을 당진시조례안에 규정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원대상의 성격, 당진시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식, 지역서점 이외 다른 소기업(小企業) 및 소상공인과의 형평성, 시민 독서문화 진흥과 지역경제 활성화의 정책목표를 지역서점에 대한 보조에 의해서만 달성할 수 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  「지방재정법」
  제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② (생 략)
  
  「지방재정법 시행령」
  제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
  ② 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
  ③ 법 제17조제1항제4호에서 "지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
  ④ 삭제
  ⑤ 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
  [제목개정 2014. 11. 28.]
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 2. (생 략)
  3. 농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사
  무
  가. ∼ 카. (생 략)
  타. 중소기업의 육성
  파. ∼ 하. (생 략)
  4. (생 략)
  5. 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무
  가. ∼ 다. (생 략)
  라. 지방문화·예술의 진흥
  마. (생 략)
  6. (생 략)
  
  「중소기업기본법」
  제3조(정부와 지방자치단체의 책무) ① 정부는 중소기업의 혁신역량과 경쟁력 수준 및 성장성 등을 고려하여 지원대상의 특성에 맞도록 기본적이고 종합적인 중소기업시책을 세워 실시하여야 한다.
  ② 지방자치단체는 제1항에 따른 중소기업시책에 따라 관할 지역의 특성을 고려하여 그 지역의 중소기업시책을 세워 실시하여야 한다.
  ③ 정부와 지방자치단체는 상호간의 협력과 중소기업시책의 연계를 통하여 중소기업에 대한 지원의 효과를 높일 수 있도록 노력하여야 한다.
  
  「중소기업기본법 시행령」
  제8조(소기업과 중기업의 구분) ① 법 제2조제2항에 따른 소기업(小企業)은 중소기업 중 해당 기업이 영위하는 주된 업종별 평균매출액등이 별표 3의 기준에 맞는 기업으로 한다.
  ② (생 략)
  
  「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」
  제3조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가는 소상공인의 경영안정과 성장을 위한 종합적인 지원 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
  ② 지방자치단체는 제1항에 따른 시책에 따라 관할 지역의 특성을 고려한 지역별 소상공인 지원 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
  
  「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 시행령」
  제2조(소상공인의 범위 등) ① 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조제2호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호의 구분에 따른 주된 사업에 종사하는 상시 근로자 수를 말한다.
  1. 광업ㆍ제조업ㆍ건설업 및 운수업: 10명 미만
  2. 그 밖의 업종: 5명 미만
  ② ∼ ⑤ (생 략)
  
  「당진시 지역서점 활성화 및 지원에 관한 조례안」
  제6조(지역서점 지원) ① 시장은 지역서점의 경영 및 창업지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 실시할 수 있다.
  1. 창업상담, 컨설팅, 교육, 창업자금 융자지원 등 창업지원
  2. 협업사업, 밀집지역 활성화 등 경영개선 지원
  3. 홍보, 판매촉진 등 마케팅 지원
  4. 자금·인력·기술·판로·입지 등의 개선에 필요한 컨설팅 지원
  5. 도서관·출판사·저자 등과 연계한 행사의 개최 지원
  6. 그 밖에 지역서점의 경쟁력 강화를 위해 필요하다고 시장이 인정하는 사업
  ② 제1항의 사업을 위한 보조금의 신청, 교부, 정산 등에 필요한 사항은 「당진시 지방보조금 관리 조례」에 따른다.