기본정보

• 질의요지

  
  

  무주군이 설치한 생활체육시설에 대한 일반 주민의 이용료와 관련하여, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」 제4조의 국가유공자와 「장애인복지법 시행규칙」 별표 1 각 호의 “장애의 정도가 심한 장애인”의 이용료를 면제하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 귀 군은 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조에서 말하는 “법령의 범위 안”이라는 의미는 “법령에 위반되지 아니하는 범위 안”이라는 의미로 풀이되는 것으로서, 특정 사항에 관하여 국가 법령이 이미 존재할 경우에도 그 규정의 취지가 반드시 전국에 걸쳐 일률적인 규율을 하려는 것이 아니라 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하고 있다고 해석될 때에는 조례가 국가 법령에서 정하지 아니하는 사항을 규정하고 있다고 하더라도 이를 들어 법령에 위반되는 것이라고 할 수 없습니다(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조). 또한 법령 간의 내용이 상충되고 그 법령의 상호 적용상 우열관계를 판단하기 어려울 때에는 해당 법령의 취지를 고려하여 조화롭게 해석하여야 할 것입니다(법제처 2014. 8. 26. 회신 14-0434 해석례, 법제처 2017. 10. 23. 회신 17-0405 해석례 등 참조).
  
  「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함) 제6조, 제8조제1항 및 제2항, 같은 법 시행규칙 제5조에서는 경기대회 개최 등에 지장이 없는 범위에서 주민이 이용할 수 있도록 생활체육시설을 개방하고, 그 경우 지방자치단체에서는 체육시설을 관리하는 데에 드는 경비의 범위에서 이용료를 그 이용자에게 부담시킬 수 있다고 규정하고 있습니다. 그리고 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “국가유공자법”이라 함) 제67조, 같은 법 시행령 제86조 및 별표 10 제9호에서는 국가유공자에 대하여 지방자치단체가 관리하는 시설을 무료 또는 할인된 요금으로 이용하게 하도록 규정하면서 국공립 공공체육시설 이용료의 감면율(일반요금에 대한 백분율, 이하 같음)을 100분의 50으로 규정하고 있고, 「장애인복지법」 제30조, 같은 법 시행령 제17조제1항 및 별표 2 제5호에서는 지방자치단체가 장애인에 대한 공공시설 이용료 감면 등의 정책을 강구하여야 한다고 규정하면서, 공공체육시설 이용료의 감면율을 100분의 50으로 규정하고 있습니다.
  
  살피건대, 체육시설법 시행규칙 제5조는 각 지방자치단체에 시설관리 경비의 범위에서 이용료를 부과할지 여부를 정할 수 있는 재량을 부여하고 있는 규정이라 할 것이고, 이러한 재량에는 이용료의 면제 여부에 관한 것까지 포함된다고 할 것입니다(법제처 2016. 3. 3. 의견제시 16-0035 참조). 한편 국가유공자법에서는 국가유공자의 생활안정과 복지향상 등을 목적으로 규정하면서(제1조), 지방자치단체에 국가유공자와 그 유족의 영예(榮譽)로운 생활이 유지ㆍ보장되도록 실질적인 보상을 위한 시책을 마련하도록 규정하고 있고(제2조 및 제3조), 「장애인복지법」에서는 장애인의 생활안정과 복지의 증진 등을 목적으로 규정하면서(제1조), 지방자치단체에 장애인의 경제적 부담을 줄이기 위한 정책을 강구할 의무(제30조제1항)와 같은 법의 목적을 달성하기 위하여 필요한 법제(法制)ㆍ재정과 관련된 조치를 강구할 의무(제16조)를 부과하고 있습니다. 또한 「지방자치법」에서는 주민의 복지증진에 관한 사
  무 및 심신장애인의 보호와 복지증진에 관한 사무, 체육시설의 설치 및 관리에 관한 사무를 자치사무로 규정하고 있는바(제9조제2항제2호 및 같은 호 라목, 같은 항 제5호나목), 지방자치단체는 그 정책적 판단에 따라 국가유공자 및 장애인의 복지증진을 위하여 체육시설의 설치 및 관리와 관련된 정책수단을 고려할 수 있다고 할 것입니다.
  
  위와 같은 각 법령의 규정내용 및 태도에, 지방자치단체에서 국가유공자 및 장애인의 경제적 부담 완화와 복지 증진을 위한 정책을 시행함에 있어 해당 지방자치단체의 실정 또는 특수성이 고려될 필요가 있는 점, 국가유공자법 및 「장애인복지법」에서 국가뿐만 아니라 지방자치단체에도 국가유공자의 생활의 유지ㆍ보장을 위한 실질적 보상과 장애인의 복지를 향상시킬 책임을 부과한 취지에는 위와 같은 사정에 대한 고려 또한 포함되어 있다고 보이는 점, 나아가 주민에게 혜택을 부여하는 내용의 조례 등은 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것인 점(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007추42 판결 참조) 등까지 더하여 보면, 국가유공자법 시행령 별표 10 제9호 및 「장애인복지법 시행령」 별표 2 제5호에서 규정하고 있는 공공체육시설 이용료의 감면율은, 국가유공자와 장애인에 대한 공공체육시설 이용료 감면의 최저기준을 정한 것으로서 각 지방자치단체가 주민 복지의 필요, 재정상황 등 그 지방의 실정에 맞게 이용료 감면율을 더 높게 규정하는 것 또한 용인하는 취지라고 할 수 있고, 이와 달리 위 규정들이 공공체육시설 이용료의 감면율을 반드시 전국에 걸쳐 일률적으로 100분의 50으로 규율하려는 뜻은 아니라고 할 것입니다. 위와 같이 해석하는 것이 체육시설법 시행규칙 제5조와 국가유공자법 시행령 별표 10 제9호 및 「장애인복지법 시행령」 별표 2 제5호를 조화롭게 해석하는 것이라 할 것인바, 결국 귀 군에서 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 국가유공자법 등 상위법령에 위배되지 않는다고 할 것입니다.
  
  한편, 국가유공자법 시행령 제86조제2항에서는 “감면율은 별표 10과 같다”고 규정하고 있고 별표 10 제9호에서는 감면율에 대하여 별도의 고려사항을 두지 않은 채 “100분의 50”으로 명시하고 있을 뿐이며, 「장애인복지법 시행령」 제17조제1항 및 별표 2 제5호 역시 유사한 규정형식을 취하고 있으므로, 위 각 규정과 체육시설법 시행규칙 제5조를 상충되지 않게 해석하기 위해서는, 국가유공자법 시행령 별표 10 제9호 및 「장애인복지법 시행령」 별표 2 제5호는 고정된 감면율을 규정한 것이고, 체육시설법 시행규칙 제5조는 체육시설 이용료의 부과 근거 규정일 뿐 감면에 관한 규정은 아니라고 보아야 한다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나 체육시설법 시행규칙 제5조를 위와 같이 해석하는 것은 “이용료를 …… 부담시킬 수 있다”라고 하여 이용료의 부과뿐만 아니라 미부과에 대한 재량까지 부여한 같은 규정의 문언에도 부합하지 않을 뿐만 아니라, 「지방자치법」 제136조 및 제139조제1항에서는 공공시설의 사용료(이용료)에 대해 조례로 포괄적으로 위임하고 있으므로 지방자치단체는 정책적 목적에 따라 조례에서 사용료(이용료) 감면에 관한 사항도 정할 수 있다고 할 것인데(법제처 2016. 9. 22. 의견제시 16-0245 등 참조), 위 견해에 따르는 경우 주민들 중 국가유공자 및 장애인이 아닌 사람들에 대해서는 지방자치단체의 판단에 따라 공공체육시설 이용료를 면제하는 것도 가능한 반면, 국가유공자법 및 「장애인복지법」에 따라 더 두터운 복지지원을 받아야 할 국가유공자와 장애인의 경우에는 이용료 감면율이 100분의 50으로 제한되어 오히려 더 불리한 대우를 받을 수 있는 불합리한 결론에 이를 수 있게 되는바, 위와 같은 견해는 타당하지 않습니다.
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. (생략)
  2. 주민의 복지증진에 관한 사무
  가. ∼ 다. (생략)
  라. 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
  마. ∼ 차. (생략)
  3. ㆍ 4. (생략)
  5. 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무
  가. (생략)
  나. 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리
  다. ∼ 마. (생략)
  6. (생략)
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  제136조(사용료) 지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다.
  제139조(사용료의 징수조례 등) ① 사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다. 다만, 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의 100분의 50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다.
  ② ㆍ ③ (생략)
  
  「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」
  제6조(생활체육시설) ① 국가와 지방자치단체는 국민이 거주지와 가까운 곳에서 쉽게 이용할 수 있는 생활체육시설을 대통령령으로 정하는 바에 따라 설치ㆍ운영하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 생활체육시설을 운영하는 국가와 지방자치단체는 장애인이 생활체육시설을 쉽게 이용할 수 있도록 시설이나 기구를 마련하는 등의 필요한 시책을 강구하여야 한다.
  ③ 제1항에 따른 체육시설의 사용을 촉진하기 위하여 지방자치단체는 「공유재산 및 물품 관리법」, 그 밖의 다른 법률의 규정에도 불구하고 그 사용료의 전부나 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 감면할 수 있다.
  제8조(체육시설의 개방과 이용) ①제5조 및 제6조에 따른 체육시설은 경기대회 개최나 시설의 유지ㆍ관리 등에 지장이 없는 범위에서 지역 주민이 이용할 수 있도록 개방하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 체육시설의 개방 및 이용에 관하여 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다.
  
  「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행규칙」
  제5조(체육시설의 개방 및 이용) 법 제8조에 따라 국가나 지방자치단체 등이 체육시설을 지역 주민에게 개방하는 경우에는 개방시간과 이용방법 등을 잘 볼 수 있게 게시하여야 하며, 그 체육시설을 관리하는 데에 드는 경비의 범위에서 이용료를 그 이용자에게 부담시킬 수 있다.
  
  「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」
  제1조(목적) 이 법은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 국가유공자, 그 유족 또는 가족을 합당하게 예우(禮遇)하고 지원함으로써 이들의 생활안정과 복지향상을 도모하고 국민의 애국정신을 기르는 데에 이바지함을 목적으로 한다.
  [전문개정 2008. 3. 28.]
  제2조(예우의 기본이념) 대한민국의 오늘은 온 국민의 애국정신을 바탕으로 전몰군경(戰歿軍警)과 전상군경(戰傷軍警)을 비롯한 국가유공자의 희생과 공헌 위에 이룩된 것이므로 이러한 희생과 공헌이 우리와 우리의 자손들에게 숭고한 애국정신의 귀감(龜鑑)으로서 항구적으로 존중되고, 그 희생과 공헌의 정도에 상응하여 국가유공자와 그 유족의 영예(榮譽)로운 생활이 유지ㆍ보장되도록 실질적인 보상이 이루어져야 한다.
  [전문개정 2008. 3. 28.]
  제3조(정부의 시책) 국가와 지방자치단체는 국가유공자의 애국정신을 기리고 이를 계승ㆍ발전시키며, 제2조의 기본이념을 구현하기 위한 시책을 마련한다.
  [전문개정 2008. 3. 28.]
  제67조(고궁 등의 이용지원) 국가유공자, 그 유족 또는 가족에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁과 공원 등의 시설 이용료를 받지 아니하거나 할인할 수 있다.
  [전문개정 2008. 3. 28.]「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령」
  제86조(고궁 등의 이용지원) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 법 제67조에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁이나 공원 등의 시설을 무료 또는 할인된 요금으로 이용하게 하여야 한다.
  1. 국가유공자와 그 배우자
  2. 국가유공자의 유족 중 제8조에 따른 선순위자. 이 경우 선순위자가 국가유공자의 부 또는 모인 때에는 선순위자가 아닌 모 또는 부를 포함한다.
  3. 국가유공자 중 애국지사와 상이등급 1급·2급 또는 3급에 해당하는 사람의 활동을 보조하는 사람 1명
  ② 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 무료 또는 할인된 요금으로 이용할 수 있는 시설의 종류와 감면율은 별표 10과 같다.
  ③ (생략)
  
  
  
  「장애인복지법」
  제1조(목적) 이 법은 장애인의 인간다운 삶과 권리보장을 위한 국가와 지방자치단체 등의 책임을 명백히 하고, 장애발생 예방과 장애인의 의료ㆍ교육ㆍ직업재활ㆍ생활환경개선 등에 관한 사업을 정하여 장애인복지대책을 종합적으로 추진하며, 장애인의 자립생활ㆍ보호 및 수당지급 등에 관하여 필요한 사항을 정하여 장애인의 생활안정에 기여하는 등 장애인의 복지와 사회활동 참여증진을 통하여 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다.
  제16조(법제와 관련된 조치 등) 국가와 지방자치단체는 이 법의 목적을 달성하기 위하여 필요한 법제(法制)ㆍ재정과 관련된 조치를 강구하여야 한다.
  제30조(경제적 부담의 경감) ①국가와 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공사 또는 지방공단은 장애인과 장애인을 부양하는 자의 경제적 부담을 줄이고 장애인의 자립을 촉진하기 위하여 세제상의 조치, 공공시설 이용료 감면, 그 밖에 필요한 정책을 강구하여야 한다.
  ② (생략)
  
  「장애인복지법 시행령」
  제17조(감면대상시설의 종류 등) ① 법 제30조에 따라 장애인에게 이용요금을 감면할 수 있는 공공시설과 그 감면율은 별표 2와 같다.
  ② 제1항에 따라 공공시설의 이용요금을 감면받으려는 자는 법 제32조제1항에 따라 발급받은 장애인등록증을 이용하려는 시설의 관리자에게 내보여야 한다.