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• 질의요지

  
  

  「교육복지우선지원사업 관리ㆍ운영에 관한 규정」 제13조제2항에 따른 사업전담인력의 선발과 관련하여, 사업전담인력의 경력기간, 교육지원청 및 학교별 사업전담인력의 경력기준 차이 등 세부기준을 자치법규로 정하는 경우 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 「교육복지우선지원사업 관리ㆍ운영에 관한 규정」 제13조제2항에 따른 사업전담인력의 경력기간, 경력기준 차이 등 세부기준을 자치법규로 정하는 경우 조례가 아닌 교육규칙으로 정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 되어 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것입니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 등 참조). 그리고 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 하므로(헌법재판소 1992. 6. 26.자 91헌마25 결정 등 참조), 「지방자치법」 제22조에 따른 조례는 상위법령과 결합하여 법규명령으로서 기능을 하는 행정규칙인 이른바 법령보충규칙에도 위반되어서는 안 됩니다. 한편 「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 함) 제25조제1항에서는 교육감은 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 교육규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  「초ㆍ중등교육법 시행령」 제54조제3항 및 제4항에서는 교육부장관 및 교육감은 학습부진아등이 밀집한 학교에 대하여 교육ㆍ복지ㆍ문화 프로그램 등을 제공하는 사업 등 지원사업을 실시하여야 하고, 지원사업에 관하여 필요한 세부사항은 교육감의 의견을 들어 교육부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있습니다. 그리고 그 위임에 따른 「교육복지우선지원사업 관리ㆍ운영에 관한 규정」(교육부훈령 제106호, 이하 “교육복지규정”이라 함) 제2조제1호에서는 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제54조제1항에 따른 학생이 밀집한 학교에 대하여 교육ㆍ복지ㆍ문화 지원 프로그램 등을 제공하는 사업을 “교육복지우선지원사업”이라고 정의하고, 같은 규정 제13조제2항에서는 교육복지우선지원사업의 전담인력(이하 “사업전담인력”이라 함)의 경력기간의 추가 또는 교육지원청 및 학교별 경력기준 차이 등 세부 기준은 시ㆍ도 교육감이 정한다고 규정하고 있습니다.
  
  또한, 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제54조제1항, 제2항, 제7항에서는 학습부진아등에 대한 판별 기준, 학교의 장이 학습부진아등에 대하여 실시하는 체험학습 등 필요한 교육의 수업일수 범위와 그와 같은 교육을 위탁하는 경우의 위탁기관의 범위, 학습부진아등의 학습능력 향상을 위한 교원 연수 계획의 수립ㆍ시행 등 교육복지우선지원사업과 관련된 권한을 교육감에게 부여하고 있습니다. 그리고 교육복지규정 제4조, 제7조, 제9조, 제14조에서 제16조까지에서도, 같은 규정 제2조제3호의 사업학교의 선정 및 지원, 교육복지우선지원사업을 효과적으로 운영하기 위한 교육복지센터 등의 설치ㆍ운영, 같은 목적의 교육복지협의회의 설치, 교육복지우선지원사업의 원활한 수행을 위한 연수 및 자문, 같은 목적의 지역사회와의 연계 협력 촉진 및 교육복지우선지원사업 협의체의 구성ㆍ운영, 교육복지우선지원사업의 점검 및 성과관리 등을 교육감의 권한 또는 의무로 규정하고 있습니다.
  
  앞서 살펴본 법리 및 교육복지규정의 관련 규정의 내용에 따르면, 교육복지규정은 비록 그 형식은 교육부의 훈령이나, 상위법령인 「초ㆍ중등교육법 시행령」과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하는 이른바 법령보충규칙으로서의 성질을 가진다고 할 것입니다. 그리고 위에서 살펴본 바와 같이, 사업전담인력의 경력기간의 추가 또는 교육지원청 및 학교별 경력기준 차이 등 세부 기준은 시ㆍ도교육감이 정한다고 규정한 교육복지규정 제13조제2항의 문언과, 교육복지우선지원사업과 관련된 「초ㆍ중등교육법 시행령」 및 교육복지규정의 관련 규정의 내용 등을 종합하면, 교육복지규정 제13조제2항에 따른 사업전담인력의 경력기간, 경력기준 차이 등 세부기준을 정할 수 있는 권한은 교육감에게 부여된 것으로 보이고, 달리 위와 같은 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하는 규정도 없는 것으로 보입니다.
  
  따라서, 교육복지규정 제13조제2항에 따른 사업전담인력의 경력기간, 경력기준 차이 등 세부기준을 조례로 규정하는 것은 「초ㆍ중등교육법 시행령」 및 교육복지규정의 관련 규정의 취지에 위반된다고 할 것인바, 이와 관련된 사항을 자치법규로 정하는 경우 교육자치법 제25조제1항에 따른 교육규칙으로 정해야 할 것입니다(법제처 2016. 3. 16. 의견제시 16-0063, 법제처 2018. 10. 28. 의견제시 18-0207 취지 등 참조).
  
  【관련 법령 및 자치법규 등】
  
  「지방자치법」
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  
  「지방교육자치에 관한 법률」
  제25조(교육규칙의 제정) ①교육감은 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 교육규칙을 제정할 수 있다.
  ② (생략)
  
  「초ㆍ중등교육법 시행령」
  제54조(학습부진아 등에 대한 교육 및 시책) ①법 제28조제1항에 따른 학습부진아 등(이하 "학습부진아등"이라 한다)에 대한 판별은 교육감이 정하는 기준에 따라 학교의 장이 한다.
  ②학교의 장은 학습부진아등에 대하여 교육감이 정하는 수업일수의 범위에서 체험학습 등 필요한 교육을 실시하거나 교육감이 적합하다고 인정하는 교육기관 등에 위탁하여 교육을 실시할 수 있다.
  ③ 교육부장관 및 교육감은 다음 각 호의 지원사업을 실시하여야 한다.
  1. 학습부진아등이 밀집한 학교에 대하여 교육ㆍ복지ㆍ문화 프로그램 등을 제공하는 사업
  2. 학습부진아등에 대하여 진단ㆍ상담ㆍ치유ㆍ학습 지원 프로그램 등을 제공하는 사업
  ④ 제3항에 따른 지원사업 대상학교의 선정기준, 대상학생의 선정절차 등 지원사업에 관하여 필요한 세부사항은 교육감의 의견을 들어 교육부장관이 정하여 고시한다.
  ⑤ 삭제
  ⑥ 삭제
  ⑦ 교육감은 교원이 법 제28조제5항에 따라 학습부진아등의 학습능력 향상을 위한 연수를 받을 수 있도록 다음 각 호의 내용을 포함하는 연수 계획을 수립하여 시행하여야 한다.
  1. ∼ 6. (생략)
  ⑧ (생략)
  
  「교육복지우선지원사업 관리·운영에 관한 규정」
  [시행 2015. 12. 31.) [교육부훈령 제106호, 2015. 12. 31., 일부개정.]
  제1조(목적) 이 규정은「초·중등교육법 시행령」제54조 제4항에 따른 지원사업 대상학교의 선정기준, 대상학생의 선정절차 등 지원 사업에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.
  제2조(용어의 정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
  1. "교육복지우선지원사업"이라 함은「초·중등교육법 시행령」 제54조 제1항에 따른 학생이 밀집한 학교에 대하여 교육·복지·문화 지원 프로그램 등을 제공하는 사업을 말한다.
  2. "사업"이라 함은 교육복지우선지원사업을 말한다.
  3. "사업학교"라 함은 교육복지우선지원사업을 실시하는 학교로써 시·도교육감이 지정한 학교를 말한다.
  제4조(사업학교의 지정 및 지원) ①사업학교는 「지방교육재정교부금법시행령」 [별표1]의 보통교부금 기준재정수요액의 산정기준을 참고하여 시·도교육감이 정하되, 지역의 여건 및 사업대상 학생의 수, 비율 등을 고려할 수 있다.
  ②사업학교로 지정받은 학교의 장은 시·도교육감이 정한 바에 따라 당해 학년도의 사업계획서를 시·도교육감에게 제출하여야 한다.
  ③시·도교육감은 지정된 사업학교의 사업수행에 필요한 예산, 조직, 인력, 시설 등을 지원하여야 한다.
  ④시·도교육감이 사업학교에 예산을 지원할 때 「지방교육재정교부금법 시행규칙」 [별표1]에 따른 보통교부금 기준재정수요액의 산정금액을 참고하되, 지역의 여건과 사업학교의 규모·특성 등을 고려하여 조정할 수 있다.
  제7조(시·도 교육복지센터 등) ①시·도교육감은 사업을 효과적으로 운영하기 위하여 사업학교 지정, 교직원의 연수, 사업평가, 사업운영 등에 관한 지원을 수행하는 시·도 교육복지센터 등 필요한 기구나 조직을 설치·운영할 수 있으며, 시·도 교육복지센터 등의 설치, 구성 및 운영에 관한 사항은 시·도교육감이 정한다.
  제9조(교육복지협의의 설치 및 기능) 시·도교육감은 사업을 효과적으로 운영하기 위한 다음 각 호의 사항을 협의하기 위하여 특별시·광역시 또는 도(이하 "시·도"라 한다) 교육청에 교육복지협의회를 둘 수 있다.
  1. 시도교육청 사업기본계획에 관한 사항
  2. 사업학교 지정에 관한 사항
  3. 시업 관계자 연수 등 전문성 신장에 관한 사항
  4. 사업운영 및 평가에 관한 사항
  5. 시도교육청의 사업에 소요되는 예산의 확보 및 경비의 지원에 관한 사항
  6. 그 밖에 해당 시·도교육청의 사업 진흥을 위하여 필요한 사항
  제12조(사업전담인력의 배치·활용) ①사업학교와 교육지원청 및 시·도교육청은 사업의 효과적인 운영을 위하여 사업전담인력을 배치하여 활용할 수 있다.
  ② ㆍ ③ (생략)
  제13조(사업전담인력의 보수 및 자격) ① (생략)
  ②사업전담인력은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 선발할 수 있으며, 경력기간을 추가하거나 교육지원청 및 학교별 경력기준 차이 등 세부 기준은 시·도교육감이 정한다.
  1. 교육, 문화, 복지 등 활동경험이 있는 자
  2. 네트워크 사업 활동 경험이 있는 자
  3. 교육학, 청소년학, 사회복지학 등 관련학과 전공자
  4. 사회복지사, 청소년지도사, 평생교육사 등 관련자격증 소지자
  5. 그 밖에 교육감이 자격이 있다고 인정하는 자
  제14조(관계자의 연수 및 자문) ①시·도교육감은 사업학교와 교육지원청의 사업이 원활하게 이루어질 수 있도록 관계 교직원 및 사업전담인력의 전문성 향상에 필요한 연수를 실시하여야 한다.
  ②시·도교육감은 사업학교 및 교육지원청이 교육복지우선지원사업을 효과적으로 운영할 수 있도록 필요한 정보나 자문을 중앙연구지원센터에 의뢰하여 제공할 수 있다.
  제15조(지역사회와의 연계 협력 등) ①시·도교육감은 사업의 효과적이고 원활한 운영을 위하여 지방자치단체 및 지역 소재 관련 기관·단체 등이 운영하는 사업 및 활동과 연계·협력을 촉진하여야 한다.
  ②제1항의 협력을 촉진하기 위하여 사업학교와 교육지원청 및 시·도교육청은 관련 기관·단체 등과 협의체를 구성 운영할 수 있다.
  ③시·도교육감은 교육청간 협력을 촉진하고 사업의 효과적인 수행을 위하여 교육복지우선지원사업 협의체를 구성 운영할 수 있다.
  제16조(사업운영의 점검 및 성과관리) ①시·도교육감은 사업 운영을 점검하고 성과를 관리하기 위하여 평가기준 등을 별도로 수립하여 평가를 실시하여야 한다.
  ②시도교육감은 제1항에 따른 사업운영 점검 및 성과, 평가를 중앙연구지원 센터에 위탁할 수 있다.