기본정보

• 질의요지

  
  

  전라남도와 광주광역시가 공동으로 건설하는 광주ㆍ전남 공동혁신도시의 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하는 연구기관 등의, 종합병원, 대학 시설의 건축에 필요한 비용과, 같은 도시에 설립되는 지식산업센터의 설립에 필요한 비용을 지원하는 조례를 제정하는 경우, 반드시 전라남도와 광주광역시 모두 조례를 제정하여 전라남도와 광주광역시가 공동으로 재원을 조성하고 공동으로 비용 지원을 하여야 하는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 반드시 전라남도와 광주광역시가 모두 조례를 제정하여 공동으로 재원을 조성하고 공동으로 비용 지원을 하여야 하는 것으로 보이지는 않습니다.
  

• 이유

  
  

  지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그러므로 질의요지와 같은 조례의 제정 가부 및 조례 제정의 주체를 판단하기 위해서는, 우선 위와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 그리고 같은 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문의 “그 소관에 속하는 사무”란 원칙적으로 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무라 할 것이고(「지방자치법」 제22조, 제9조 및 대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 취지 등 참조), 같은 항 제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것입니다(법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 등 참조).
  
  이와 관련하여, 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」(이하 “혁신도시법”이라 함) 제31조제1항에서는 2 이상의 시ㆍ도(광역시ㆍ도ㆍ특별자치도를 말하며, 이하 같음)가 공동으로 1개의 혁신도시를 건설할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그리고 같은 법 제45조의2에서는 국가 및 지방자치단체는 혁신도시 활성화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 산ㆍ학ㆍ연 클러스터에 입주하는 국내외 연구기관, 국제기구, 종합병원 및 「국가과학기술 경쟁력 강화를 위한 이공계지원 특별법」 제2조제2호의 대학(이하 “대학”이라 함)에 대하여 시설의 건축에 필요한 비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제45조의3제2항에서는 국가 또는 지방자치단체는 혁신도시개발예정지구에 지식산업센터를 설립한 자(설립승인을 받은 자를 포함)에 대하여 예산의 범위에서 설립에 필요한 자금을 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이와 같은 혁신도시법 제45조의2 및 제45조의3제2항의 각 규정에 따르면, 혁신도시를 건설하는 지방자치단체에서 같은 규정에 따른 비용을 지원하는 것은 해당 지방자치단체의 소관 사무에 속한다고 볼 수 있고, 또한 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 볼 수 있을 것이므로, 혁신도시를 건설하는 지방자치단체에서는 위와 같은 비용 지원에 관한 조례를 제정할 수 있을 것입니다.
  
  다음으로, 전라남도와 광주광역시가 공동으로 건설한 혁신도시(이하 “공동혁신도시”라 함)의 경우 비용 지원에 관한 조례 제정의 주체에 대하여 살펴보면, 이상에서 살펴본 바와 같이 혁신도시법 제45조의2 및 제45조의3제2항에서는 지방자치단체가 국내외 연구기관 등에 건축에 필요한 비용 등을 지원할 수 있다고 규정하고 있으나, 공동혁신도시의 경우 공동으로 설치한 시ㆍ도가 협의하여 재정을 공동으로 마련하여야 한다거나 또는 공동으로 비용을 지원하여야 한다는 등의 규정을 두고 있지 않습니다.
  
  위와 같은 규정태도는, 혁신도시법 시행령 제31조의2제5항에서 공동혁신도시의 경우 같은 법 제29조의4에 따른 지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등에 필요한 사항을 혁신도시를 공동으로 건설한 광역시 및 도가 협의하여 정하도록 규정하고 있고, 같은 시행령 제32조제5항에서도 공동혁신도시의 경우 같은 법 제31조에 따른 혁신도시발전위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항을 혁신도시를 공동으로 건설한 광역시 및 도가 협의하여 정하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제49조제4항에서 공동혁신도시를 건설하는 경우 혁신도시가 들어서는 시ㆍ도 관할구역 안에 시ㆍ군ㆍ구의 발전을 위하여 설치하는 기금과 관련하여 관계 시ㆍ도가 공동으로 해당 기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고, 같은 법 시행령 제44조의3제1항 후단에서도 공동혁신도시의 경우 혁신도시 관할 시ㆍ도지사가 공동으로 발전지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하여, 공동혁신도시의 경우에 대한 별도의 규정을 두고 있는 것과 구별됩니다.
  
  이와 같이, 혁신도시법 제45조의2 및 제45조의3제2항에서는 혁신도시법의 관련 규정들과 달리 비용 지원에 관하여 공동혁신도시의 경우에 대한 별도의 규율을 하고 있지 않습니다. 이러한 사정에 같은 규정들의 입법취지가 혁신도시에 대한 기업 투자 및 기관 유치 활성화를 위한 것인 점[의안번호 1909832 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 심사보고서(2014. 4.) 참조] 등까지 더하여 보면, 혁신도시를 공동으로 건설하는 시ㆍ도의 경우 해당 시ㆍ도 모두 같은 규정에 따른 비용 지원을 위한 조례를 제정하고 공동으로 재원을 조성하여 공동으로 비용 지원을 하거나, 또는 각 시ㆍ도의 판단에 따라 개별적으로 조례를 제정하여 비용 지원을 하는 방법을 선택할 수 있다고 할 것이고, 달리 혁신도시법 제45조의2 및 제45조의3제2항을 반드시 공동혁신도시를 건설한 시ㆍ도가 모두 조례를 제정하여 공동으로 비용을 지원하여야만 한다는 규정으로 해석할 근거는 없다고 할 것입니다.
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  
  「지방재정법」
  제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. ∼ 4. (생략)
  ② ㆍ ③ (생략)
  [전문개정 2011. 8. 4.]
  [제목개정 2014. 5. 28.]
  
  「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」
  제29조의4(지역인재채용협의체) ① ∼ ④ (생략)
  ⑤ 그 밖에 지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  [본조신설 2017. 10. 24.]
  제31조(혁신도시발전위원회) ①혁신도시를 효율적으로 관리하고 지역발전과 혁신여건 조성을 지원하기 위하여 시·도에 혁신도시발전위원회를 둔다. 이 경우 2 이상의 시·도가 공동으로 1개의 혁신도시(이하 "공동혁신도시"라 한다)를 건설하는 경우에는 공동으로 혁신도시발전위원회를 둔다.
  ② ∼ ⑤ (생략)
  ⑥그 밖에 혁신도시발전위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  [제목개정 2017. 12. 26.]
  제45조의2(연구기관, 국제기구, 종합병원 및 대학에 대한 지원) 국가 및 지방자치단체는 혁신도시 활성화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 산·학·연 클러스터에 입주하는 국내외 연구기관, 국제기구, 종합병원 및 「국가과학기술 경쟁력 강화를 위한 이공계지원 특별법」 제2조제2호의 대학에 대하여 시설의 건축에 필요한 비용을 지원할 수 있다.
  [본조신설 2014. 5. 28.]
  제45조의3(지식산업센터의 설립 및 지원 등) ① 국가 또는 지방자치단체는 혁신도시개발예정지구에 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 지식산업센터를 설립하여 분양 또는 임대할 수 있다.
  ② 국가 또는 지방자치단체는 혁신도시개발예정지구에 지식산업센터를 설립한 자(설립승인을 받은 자를 포함한다)에 대하여 예산의 범위에서 설립에 필요한 자금을 지원할 수 있다.
  ③ 지식산업센터에 관하여 이 법에서 규정한 것 외에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」을 준용한다.
  [본조신설 2014. 5. 28.]
  제47조의3(혁신도시 발전지원센터 설치·운영 등) ① ∼ ④ (생략)
  ⑤ 그 밖에 발전지원센터의 설치 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  [본조신설 2013. 3. 22.]
  [제목개정 2017. 12. 26.]
  제49조(혁신도시 개발·운영의 성과 공유) ①ㆍ② (생략)
  ③혁신도시가 들어서는 시·도는 제2항의 규정에 따라 전입 받은 지방세액과 그 시·도가 출연하는 재원 등으로 그 시·도 관할구역 안의 시·군·구의 발전을 위한 기금을 설치·운영할 수 있다.
  ④공동혁신도시를 건설하는 경우에는 관계 시·도가 공동으로 제3항의 기금을 설치·운영할 수 있다.
  
  「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 시행령」
  제31조의2(지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등) ① ∼ ④ (생략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 지역인재채용협의체의 구성 및 운영 등에 필요한 세부사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정한다. 다만, 공동혁신도시의 경우에는 해당 혁신도시를 공동으로 건설한 광역시 및 도가 협의하여 정한다.
  [본조신설 2018. 2. 27.]
  제32조(혁신도시발전위원회의 구성ㆍ운영 등) ① ∼ ④ (생략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 혁신도시발전위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 세부사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정한다. 다만, 법 제31조제1항 후단에 따라 공동으로 혁신도시발전위원회를 두는 경우에는 해당 혁신도시를 공동으로 건설한 광역시 및 도가 협의하여 정한다.
  [전문개정 2018. 2. 27.]
  제44조의3(혁신도시 발전지원센터의 설치ㆍ운영 등) ① 법 제47조의3제1항에 따라 혁신도시를 관할하는 시ㆍ도지사(이하 이 조에서 "혁신도시 관할 시ㆍ도지사"라 한다)는 혁신도시 발전지원센터(이하 이 조에서 "발전지원센터"라 한다)를 설치ㆍ운영할 수 있다. 이 경우 2 이상의 시ㆍ도가 공동으로 1개의 혁신도시를 건설하는 경우에는 혁신도시 관할 시ㆍ도지사가 공동으로 발전지원센터를 설치ㆍ운영할 수 있다.
  ② ㆍ ③ (생략)
  [본조신설 2013. 9. 17.]
  [제목개정 2018. 2. 27.]