기본정보

• 질의요지

  
  

  경기도교육청에서 자문기관으로 운영 중인 자문위원회를 의결기관으로 변경하여 운영하도록 하는 내용의 조례를 경기도의회 의원이 발의할 수 있는지(「경기도교육청 신설학교 개방 설계자문위원회 구성 및 운영 조례」제7조제2항 등 관련) ?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우 경기도의회 의원은 질의 내용의 조례를 발의할 수 없을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  경기도의회 의원이 발의하는「경기도교육청 학교 개방 설계심의위원회 구성 및 운영 조례안」(이하 “경기도교육청조례안”이라 함) 제2조제1항에서는 기존「경기도교육청 신설학교 개방 설계자문위원회 구성 및 운영 조례」제2조제1항에 따라 설치하여 운영하고 있는 “신설학교 개방 설계자문위원회(이하 “자문위원회”라 함)를 “학교 개방 설계심의위원회(이하 “심의위원회”라 함)”로 그 명칭을 변경하면서 심의를 강조하고 있고, 경기도교육청조례안 제7조제2항에서는 “사업시행자는 위원회의 심의결과를 반영하여야 한다”로 변경하면서, “심의위원회”의 심의결과에 행정관청인 경기도교육청이 따르도록 규정하고 있습니다.
  
  이 사안에서는 자문기관으로 운영 중인 자문위원회를 심의위원회로 변경하여, 심의위원회의 심의·의결 결과에 행정관청인 경기도교육청이 따르도록 하는 의무를 지우도록 하는 내용의 조례안을 경기도의회 의원이 발의할 수 있는지에 대하여 질의한 것으로 보입니다.
  
  먼저, 경기도교육청조례안에서 설치, 운영하고자 하는 심의위원회가 의결기관인지에 대해 살펴보면, 자문기관인 위원회와 의결기관인 위원회의 구분은 그 위원회의 결정에 구속력이 있는지를 기준으로 하는바, 자문기관인 위원회는 행정관청에 대하여 구속력이 없는 의사를 결정하는 위원회를 말하고, 의결기관인 위원회는 법령상 구속력이 있는 의사를 결정하는 위원회를 말하는 것입니다(법제처 2014. 2. 14 의견제시 14-0032 참조). 그런데 경기도교육청조례안 제6조제2항 본문에서 “위원회의 회의는 재적의원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다”로 변경하면서 위원회의 심의·의결기능을 신설하고 있고, 같은 조례안 제7조제2항에서는 “사업시행자는 위원회의 심의결과를 반영하여야 한다”로 변경하여 규정하면서 심의위원회의 심의·의결 결과를 행정관청인 경기도교육청이 반드시 반영하도록 하는 의무를 지우고 있어 그 의사와 판단이 행정관청을 법적으로 기속하는 의결기관인 위원회라 할 수 있을 것입니다.
  
  아울러, 합의제행정기관의 설치와 관련하여, 합의제행정기관에는 그 의사와 판단을 결정하여 외부에 표시하는 권한을 가지는 합의제 행정관청뿐만 아니라 행정주체 내부에서 행정에 관한 의사 또는 판단을 결정할 수 있는 권한만을 가지는 의결기관도 포함되고(대법원 2000. 11. 10. 선고, 2000추36 판결례 참조), 「지방자치법」제116조(법률 제8423호로 개정되기 전의 같은 법 제107조)에 그 설치의 근거가 마련된 합의제행정기관은 지방자치단체의 장이 통할하여 관리·집행하는 지방자치단체의 사무를 일부 분담하여 수행하는 기관으로서, 그 사무를 독립하여 수행한다 할지라도 이는 어디까지나 집행기관에 속하는 것입니다. 이와 같은 합의제행정기관에 대한「지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」제3조, 제5조 및 제25조에 비추어보면, 특별지방행정기관인 집행기관으로서의 교육감은 집행기관에 속하는 행정기관 전반에 대하여 조직편성권을 가진다고 해석되는바, 교육감은 합의제행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며, 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 교육감의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다고 할 것입니다(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결례 참조).
  
  따라서, 위원회의 설치, 구성 및 운영에 관한 사항을 정할 때에도 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 견제와 균형의 법리를 고려하여야 할 것이므로, 경기도의회 의원이 합의제행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하는 것은 교육감의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는 것으로 보입니다.
  
  
  
  [관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
  ○ 관련 법령
  「지방자치법」
  제116조(합의제행정기관) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다.
  ② 제1항의 합의제행정기관의 설치ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령이나 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
  
  
  
  「지방자치법 시행령」
  제79조(합의제 행정기관의 설치) 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제116조에 따라 합의제 행정기관을 설치할 수 있다.
  1. 고도의 전문지식이나 기술이 요청되는 경우
  2. 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우
  3. 주민 의사의 반영과 이해관계의 조정이 필요한 경우
  
  
  「지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」
  제3조(기구와 정원의 관리목표) ① 교육감은 지방교육행정기관의 행정기구(이하 "기구"라 한다)와 지방공무원의 정원(이하 "정원"이라 한다)을 관리할 때 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.
  1. 소관 사무를 효율적으로 수행할 수 있도록 지역 여건, 업무의 성질과 양 등에 따라 정원을 적정하게 관리하여야 한다.
  2. 지방교육행정기관의 조직은 서로 기능이 중복되지 않도록 하며, 종합적이고 체계적으로 편성하여야 한다.
  3. 지방교육행정기관의 기능과 업무량이 변경되는 경우에는 그에 따라 지방교육행정기관의 조직과 정원도 조정하여야 한다.
  4. 학교와 교육 수요자 등에 대한 현장지원을 하기에 쉽고 적합하도록 조직체계를 구성하여야 한다.
  ② 교육감은 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 제4조 제2항에 따른 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자에 대해서는 정원으로 책정하여 인력을 배치하여야 한다.
  
  제5조(기구 설치 시 고려사항) ① 교육감은 기구를 설치하거나 개편하려는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
  1. 기구의 목적과 기능의 명확성ㆍ독자성ㆍ계속성
  2. 기구가 수행하여야 할 사무 또는 사업의 성질과 양에 따른 규모의 적정성
  3. 규모와 기능이 유사한 다른 기구와의 균형성
  4. 학교와 교육 수요자 등에 대한 현장지원을 중심으로 고려한 효율성
  5. 통솔 범위, 기능의 중복 여부 등 기구의 능률성
  6. 사무의 위탁 가능성
  ② 교육감은 위탁이 가능한 사무나 행정협의회 등을 통하여 보다 효율적으로 추진할 수 있는 사무에 대해서는 기구를 설치해서는 아니 된다.
  
  
  제25조(기구와 정원에 관한 조례의 제안과 의결) ① 교육감은 기구와 정원에 관한 조례안을 해당 지방의회에 제안할 때에는 교육부장관이 정하는 바에 따라 기구와 정원의 조정으로 인하여 추가로 드는 경비를 나타내야 한다. ？<개정 2013. 3. 23.>
  ② 지방의회는 교육감이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 의결할 때 지방교육행정조직의 합리적 운영과 건전한 재정 운영을 위하여 기구를 축소하거나 통폐합하는 것, 정원을 감축하는 것을 의결할 수 있다. 이 경우 미리 교육감의 의견을 들어야 한다.
  ③ 지방의회는 제1항에 따라 제안된 기구와 정원에 관한 조례안에 대해서는 지방교육행정조직의 안정적 운영과 지방교육행정의 원활한 수행을 위하여 빠른 시일 내에 처리하도록 노력하여야 한다.
  
  
  「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」
  제3조(기구와 정원의 관리목표) ① 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 행정기구(이하 "기구"라 한다)와 지방공무원의 정원(이하 "정원"이라 한다)을 관리할 때 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.
  1. 소관 행정사무를 효율적으로 수행할 수 있도록 지역여건ㆍ업무의 성질과 양 등에 따라 정원을 적정하게 관리하여야 한다.
  2. 지방행정기관의 조직은 서로 기능상의 중복이 없도록 하여야 하며, 종합적이고 체계적으로 편성하여야 한다.
  3. 지방행정기관의 기능과 업무량이 변경될 경우에는 그에 따라 지방행정기관의 조직과 정원도 조정하여야 한다.
  ② 지방자치단체의 장은 1명의 연간 사무량이 250일 이상인 사무의 경우에는 정원으로 책정되지 아니한 인력을 배치하여 이를 처리하게 할 수 없다. 다만, 청소ㆍ경비 등 단순노무와 관련된 사무인 경우에는 그러하지 아니하다.
  
  제5조(기구의 설치시 고려사항) ① 지방자치단체의 장이 기구를 설치하거나 개편하려는 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
  1. 기구의 목적과 기능의 명확성ㆍ독자성ㆍ계속성
  2. 기구가 수행하여야 할 사무 또는 사업의 성질과 양에 따른 규모의 적정성
  3. 규모와 기능이 유사한 다른 기관과의 균형성
  4. 주민편의, 행정능률 등을 고려한 효율성
  5. 통솔범위, 기능의 중복유무 등 기구의 능률성
  6. 사무의 위탁가능성
  ② 지방자치단체는 위탁이 가능한 사무나 지방공사ㆍ지방공단ㆍ지방자치단체조합이나 행정협의회의 설립을 통하여 보다 효율적으로 추진할 수 있는 사무에 대하여는 기구를 설치하여서는 아니 된다.
  ③ 「지방자치법 시행령」 제80조에 따라 설치되는 자문기관에는 상설의 사무처나 사무국ㆍ과ㆍ담당관을 둘 수 없다.
  
  제36조(기구와 정원조례의 제안과 의결) ① 지방자치단체의 장은 기구와 정원에 관한 조례안을 해당 지방의회에 제안하는 때에는 행정안전부장관이 정하는 바에 따라 기구와 정원의 조정으로 인하여 추가로 드는 경비를 나타내야 한다. ？<개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
  ② 지방의회는 지방자치단체의 장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 의결할 때 지방행정조직의 합리적 운용과 건전한 재정운영을 위하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나 폐지하여 합치는 것, 정원을 감축하는 것을 의결할 수 있다. 이 경우 미리 지방자치단체의 장의 의견을 들어야 한다.
  ③ 지방의회는 제1항에 따라 제안된 기구와 정원에 관한 조례안에 대하여는 행정조직의 안정적 운용과 행정의 원활한 수행을 위하여 될 수 있는 대로 빠른 시일내에 처리하도록 노력하여야 한다.
  
  
  ○ 의견제시 대상 자치법규
  [경기도교육청 신설학교 개방 설계자문위원회 구성 및 운영조례 일부개정안]