기본정보

• 질의요지

  
  

  헌혈 권장을 위하여 부여군에 주민등록을 두고 있으면서 헌혈을 실시한 주민에게 헌혈 1회당 1만원 상당의 상품권을 지급하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  이 사안의 경우, 부여군은 상품권의 지급을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 부여군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 부여군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 규정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조).
  
  이 사안과 같이 부여군에서 헌혈 권장을 위하여 부여군 주민에게 헌혈을 권장하는 사무가 부여군의 소관사무로 볼 수 있는지, 그러한 자치사무가「지방재정법」제17조제1항 각 호의 사유에 해당하여 지방자치단체에서 재정지원을 할 수 있는지를 살펴볼 필요가 있습니다.
  
  먼저,「혈액관리법」제4조의4에서는 지방자치단체장은 지역사회의 주민·단체 또는 공공기관이 참여하는 헌혈추진협의회를 구성할 수 있다(제1항)고 규정하고 있고, 헌혈추진협의회의의 구성·운영에 관한 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다(제2항)고 규정하여 헌혈 권장사무에 관하여 지방자치단체가 참여하도록 하고 있습니다. 한편,「혈액관리법」제4조제1항에서는 보건복지부장관은 건강한 국민에게 헌혈을 권장할 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제3항 및 같은 법 시행령 제2조제2항에서는 국가 및 지방자치단체의 기관은 보건복지부장관의 헌혈 권장에 적극 협조하여야 한다고 규정하고 있으나, 같은 규정의 취지가 지방자치단체의 헌혈 권장사무의 수행을 금지하려는 취지라고 할 수 없고, 앞에서 살펴본 같은 법 제4조의4의 규정 내용을 더하여 보면 헌혈 권장사무의 수행 주체를 국가와 함께 지방자치단체의 기관, 즉 지방자치단체의 집행기관과 더불어 의결기관을 함께 규정한 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.
  
  아울러,「지방자치법」제9조제2항제2호가목에서는 “주민복지에 관한 사업”을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있고,「혈액관리법」제14조에 따라 헌혈 후 발급받은 헌혈증서는 위급할 경우 본인은 물론 이웃과 친척에게도 증여가 가능하여 주민의 생명과 건강보호에도 기여할 수 있다는 점에서, 부여군이 부여군 주민에게 헌혈을 권장하는 사무는 부여군 주민의 건강권 보장을 통한 주민복지 증진을 위한 것으로도 볼 수 있으므로, 이와 같은 사무는 지방자치단체의 소관사무에 해당하는 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 부여군이 헌혈을 실시한 주민에게 일정 금액의 상품권을 지급하는 행위의 법적 성질에 대해 살펴보면, 부여군이 헌혈 권장을 위한 목적으로 부여군의 재정에서 소요비용을 산출하여 상품권을 지급한다는 점과, 헌혈이란 자기의 혈액을 혈액원에 무상으로 제공하는 것이고(「혈액관리법」제2조제4호), 부여군민의 헌혈활동 증진을 위한 목적으로 헌혈을 실시한 군민에 한해 상품권을 지급하는 것이므로 이는 헌혈에 대한 직접적인 대가로 보이지 않는 점 등을 종합하여 보면, 헌혈을 실시한 군민에게 일정 금액의 상품권을 지급하는 것은「지방재정법」제17조제1항 각 호의 외의 부분에서 규정하고 있는 개인에 대한 “보조, 그 밖의 공금 지출”에 해당한다고 볼 수 있습니다. 따라서, 이와 같이 헌혈을 실시한 군민에게 부여군이 “보조, 그 밖의 공금 지출”을 하는 것이 같은 법 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다(법제처 2019. 2. 14. 의견제시 19-0033 등 참조).
  
  우선,「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 혈액관리법시행령 제2조제2항에서는 헌혈 권장에 적극 협조하여야 된다는 지방자치단체 기관에 대한 일반적인 책무를 규정하고 있을 뿐이고,「지방자치법」제9조제2항제2호에서 주민의 복지증진에 관한 사
  무를 자치단체의 사무의 하나로 규정하고 있다 하더라도 이와 같은 규정만으로「지방재정법」제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  이어서,「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는「지방재정법」제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 여기서 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).
  
  따라서, 부여군에서 헌혈을 실시한 부여군민에게 헌혈을 권장하기 위하여 일정 금액의 상품권을 지급하는 것이「지방재정법」제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는, 같은 법 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 부여군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 부여군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 검토한 후, 귀 군의 판단에 따라 조례 규정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
  
  
  【관계 법령 및 자치법규 등】
  「지방자치법」
  제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. (생 략)
  2. 주민의 복지증진에 관한 사무
  가. 주민복지에 관한 사업
  나. ～ 다. (생 략)
  라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
  마. ～ 차. (생 략)
  3. ～ 6. (생 략)
  
  제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  
  「혈액관리법」
  제4조(헌혈 권장 등) ① ～ ② (생 략)
  ③ 헌혈 권장에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  [전문개정 2012. 10. 22.]
  
  제4조의4(헌혈추진협의회의 구성) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 헌혈 증진을 위한 홍보 및 적극적인 헌혈기부문화 조성을 위하여 지역사회의 주민ㆍ단체 또는 공공기관이 참여하는 헌혈추진협의회를 구성할 수 있다.
  ② 제1항에 따른 헌혈추진협의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 또는 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정한다.
  
  제14조(헌혈증서의 발급 및 수혈비용의 보상 등) ① 혈액원이 헌혈자로부터 헌혈을 받았을 때에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 헌혈증서를 그 헌혈자에게 발급하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 헌혈자 또는 그 헌혈자의 헌혈증서를 양도받은 사람은 의료기관에 그 헌혈증서를 제출하면 무상으로 혈액제제를 수혈받을 수 있다.
  ③ ～ ④ (생 략)
  
  「혈액관리법 시행령」
  제2조(헌혈의 권장) ① (생 략)
  ② 국가 및 지방자치단체의 기관은 제1항에 따른 헌혈권장에 적극 협조해야 하며, 대한적십자사 회장은 혈액의 수급조절을 위하여 공공단체ㆍ민간단체 또는 혈액원에 대하여 헌혈권장 등 필요한 협력을 요청할 수 있다.
  ③ ～ ④ (생 략)
  
  「지방재정법」
  제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② ～ ③ (생 략)
  
  「지방재정법 시행령」
  제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① ～ ② (생 략)
  ③ 법 제17조 제1항 제4호에서 "지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
  ④ ～ ⑤ (생 략)
  
  「부여군 헌혈 권장 조례 일부개정조례안」
  제6조(헌혈 자원봉사활동 등에 대한 지원) ①～ ③ (생략)
  ④ 관내에 주민등록을 두고 있는 헌혈한 사람에게는 예산의 범위에서 1회당 1만원 상당의 상품권을 지원할 수 있다. (신설)